Ustawa. Rozdział 1. Przepisy ogólne
USTAWA
z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej
(Dz. U. z dnia 8 października 2001 r., Nr 112, poz. 1198)
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Art. 1.
- Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
- Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
- Konstytucja gwarantuje dostęp do informacji o działalności organów władzy. Ustawa zaś określa dostęp do informacji publicznej. Jest to więc zasadnicza różnica. Co to jest informacja publiczna? Odpowiedź: "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną". Jednak ustawa nie wyjaśnia z kolei co to jest "sprawa publiczna". Czy np. korespondencja między ministrem a Prezesem Rady Ministrów jest zawsze przejawem działania władzy publicznej? Oczywiście tak. Ale czy zawsze taka korespondencja dotyczy "spraw publicznych". Czy jeśli minister finansów przesyła premierowi opinię urzędników resortu jak uniknąć płacenia podatku przez rodzinę tego ostatniego, to czy nadal jest to "sprawa publiczna"?
- Komentowana ustawa nie narusza przepisów innych ustaw służących do realizacji powszechnego prawa do informacji. Oznacza to, że przepisy o dostępie do informacji zawarte w innych ustawach obowiązują mimo wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Jednocześnie jednak trzeba pamiętać, że żaden przepis nie znosi możliwości stosowania przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznych w odniesieniu do informacji, których tryb otrzymywania określony został w przepisach innych ustaw, niż ustawa komentowana. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że informacje można otrzymać posługując się różnymi ustawami. Np. ustawa - Prawo ochrony środowiska weszła w życie przed ustawą o dostępie do informacji publicznej i przewiduje m.in. dostęp do informacji o działalności organów administracji np. decyzjach o umorzeniu opłat za korzystanie ze środowiska. Dokładnie tą samą informację obywatel może otrzymać powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jak zostało to wskazane: komentowana ustawa nie narusza Prawa ochrony środowiska, a żaden przepis nie wprowadza ograniczeń w stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
- Wybór zaś ustawy należy do obywatela, albowiem to on jest podmiotem Państwa. Jak nauczał Kardynał August Hlond w liście pasterskim "O CHRZEŚCIJAŃSKIE ZASADY ŻYCIA PAŃSTWOWEGO": "Państwo nie jest celem dla siebie, ani nie jest celem człowieka, ale celem i przeznaczeniem państwa jest dobro jednostek, czyli państwo jest dla obywateli, a nie obywatele dla państwa". Ustawodawca wprowadził dualizm norm ustawowych służących realizacji art. 61 ust. 4 Konstytucji (w tym przepisie jest wszak mowa o ustawach określających tryb realizacji prawa do informacji). Ustawodawca chciał zapewne pomóc w ten sposób obywatelom realizować powszechne prawo do informacji: mogą oni wybrać sobie takie przepisy, jakie im najbardziej odpowiadają: stare albo nowe (z ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jest to ważne, albowiem po wieku zaborów i dziesięcioleciach reżimu sanacyjnego i komunistycznego często administracja nie dostrzega swojej służebnej roli wobec obywateli.
Art. 2.
- Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".
- Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
- Ustawodawca rozszerzył krąg uprawnionych do dostępu do informacji - prawo to mają wg art. 61 Konstytucji tylko obywatele, a wg ustawy "każdy", czyli i cudzoziemiec, i wszelkiego rodzaju osoby prawne. Cudzoziemiec może domagać się informacji zawsze, bez względu na to czy państwo cudzoziemca w taki sam sposób traktuje polskich obywateli tj. bez względu na to, czy polski obywatel w państwie cudzoziemca również może skutecznie ubiegać się o informacje od organów państwowych. Brak zasady wzajemności może negatywnie odbić się na dostępie obywateli polskich do informacji za granicą. Po co obce państwo ma dawać Polakom prawo do informacji skoro obywatele tego obcego państwa w Polsce prawo do informacji już mają?
- Przepis ust. 2 jest oczywisty - prawo do informacji zgodnie z ustawą przysługuje każdemu co sprawia, że np. posiadanie interesu prawnego nie ma znaczenia.
- Ustawodawca pominął ważne zagadnienie poszanowania prywatności. Zgodnie z art. 51 ust. 2 Konstytucji "władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Zgodnie więc ze wskazanym przepisem, gdy obywatel poprosi o informacje, to żaden organ władzy (np. wojewoda) nie może zapytać się o to, do czego potrzebna jest owa informacja, co obywatel będzie z nią robił itd. chyba, że wykaże iż taka odpowiedź jest potrzebna w demokratycznym państwie prawnym. Jest to jednak bardzo trudne z tego względu, iż Konstytucja nie przewiduje żadnego kryterium do oceniania zasadności żądania informacji. Jeśli nie jest ona utajniona to jest jawna - swobodnie dostępna.
Art. 3.
- Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
- uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,
- wglądu do dokumentów urzędowych,
- dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
- Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.
- Pkt. 1 ust. 1 wymaga wyjaśnienia na czym polegać
może "przetwarzanie informacji". Możliwości są dwie:
- przetwarzaniem jest dla ustawodawcy analizowanie informacji, wyciąganie z nich wniosków, opracowywanie na ich podstawie prognoz itp. Przykładem będzie prognoza organu administracji co do przyszłego zdarzenia, powstała na podstawie dotychczasowych stanów faktycznych, które są informacją (np. prognoza wzrostu liczby urzędników w urzędach wojewódzkich). Jeśli przyjąć, że przetwarzaniem informacji jest szeroko rozumiane analizowanie informacji, to mamy w komentowanym przepisie nowe, nie znane ustawodawcy konstytucyjnemu uprawnienie obywatela do żądania od organów władzy publicznej tego, aby przetwarzał on informację, czyli dokonywał ich analizy, dokonywał nowej czynności. Ponieważ czynność taka może być bardzo absorbująca, słusznym jest ograniczenie takiej okoliczności do sytuacji szczególnie istotnych dla interesu publicznego.
- przetwarzaniem może być również agregowanie informacji, czyli łączenie różnych danych w większą całość. Przykładem będzie zestawienie liczby urzędników w urzędach wojewódzkich. Zgodnie z Konstytucją obywatele mają prawo do informacji o działaniach organów władzy publicznej. Jeśli będą chcieli mieć informację pozostającą w rozproszeniu (np. o urzędnikach urzędów wojewódzkich) to zapewne będzie to wymagało przetwarzania informacji z różnych zbiorów, z różnych miejscowości itd. Okoliczność taka nie może jednak wpływać w jakikolwiek sposób na realizację prawa do informacji (z wyjątkiem przeszkód natury czysto technicznej).
- Ustawodawca nie wyjaśnił czym jest "interes publiczny", co może powodować różne interpretacje. Wydaje się za właściwe przyjęcie, że interes ten pokrywa się z zadaniami administracji publicznej, która działa na rzecz obywateli jako podmiotów Państwa. Interesem publicznym może być w szczególności problematyka ochrony bezpieczeństwa, ochrony środowiska, ochrony zdrowia itp. Zbadanie czy dane żądanie jest w interesie publicznym spoczywa każdorazowo na organie władzy, ale rozstrzygnięcie to (zgodnie z art. 45 Konstytucji) podlega kontroli sądowej.
- Pkt. 2 ust. 1 znacznie ogranicza sposób realizacji prawa do informacji. W Konstytucji mowa jest o dostępie do dokumentów (art. 61 ust. 2). Praktycznie więc pozbawiono obywateli dostępu do źródeł informacji. Wynika to z tego, że obywatel ma tylko prawo do wglądu do dokumentu. Wgląd nie upoważnia do otrzymania kopii dokumentu - jedynie do zapoznania się z dokumentem, z treścią, z wyglądem. Prawo dostępu do dokumentu daje uprawnienie do otrzymania kopii dokumentu. Mając kopie, mamy stale dostęp do dokumentu, jak i możliwość przetwarzania i rozpowszechniania informacji zawartych w dokumencie (zob. art. 54 ust. 1 Konstytucji). Jeśli urząd będzie w jednej miejscowości, a obywatel będzie mieszkał w drugiej to prawdopodobnym staje się to, że bardzo często obywatel będzie w praktyce pozbawiony dostępu do oryginału dokumentu. Prawdopodobieństwo to będzie wzrastać wraz z odległością między obywatelem a urzędem. W ten sposób może dojść do prostej, acz skutecznej manipulacji. Obywatel zamiast kopii dokumentu otrzyma ,,informację publiczną'' - może to być treść owego dokumentu. Tyle tylko, że mogą być w tej treści istotne braki lub przekłamania. Sprawdzenie czy zachodzą różnice będzie zapewne trudne, praco- i czasochłonne. Polegać to będzie bowiem na porównaniu otrzymanej informacji publicznej o treści dokumentu z oryginalnym dokumentem, do którego obywatel ma tylko wgląd.
- W związku z podmiotową rolą obywatela w Państwie winien on mieć prawo do otrzymania kopii każdego dokumentu.
Art. 4.
- Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- organy władzy publicznej,
- organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
- Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne.
- Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
- Katalog ust. 1 nie jest zamknięty (w związku z zastosowaniem zwrotu "w szczególności"). Koresponduje to z art. 61 Konstytucji, który nie zawiera szczegółowego katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji.
- Zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są związki zawodowe i partie polityczne, mimo iż nie są one organami władzy. Ponieważ ustawa zobowiązuje je do udostępniania informacji publicznych, który to termin został zdefiniowany jako sprawy publiczne, to musi to rodzić pytania o jakie konkretnie informacje wymienione podmioty mają obowiązek udostępniać. Przepis ten trzeba odczytywać w kontekście ustawy zasadniczej, która nadaje prawo do informacji o działalności "innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa". Tak więc związek ma obowiązek udzielić informację tylko w tym wypadku, gdy zachodzą obie okoliczności łącznie. Dotyczy to tak samo również m.in. fundacji i stowarzyszeń.
- Do udostępnienia informacji zobowiązany jest każdy podmiot bez względu na to kto jest autorem informacji. Np. wojewoda nie może odmówić dostępu do dokumentu z tego powodu, iż jego autorem jest minister.
- Błędny jest pogląd jakoby sądy nie podlegały analizowanej ustawie. Jak wskazałem w komentarzu do art. 1 nie ma przepisów ograniczających stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy już istnieją przepisy regulujące realizacje prawa do informacji danego rodzaju. Zgodnie z art. 10 Konstytucji sądy są jedną z władz (obok ustawodawczej i wykonawczej).
Art. 5.
- Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
- Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
- Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.
- Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.
- Ustęp pierwszy jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady z art. 61: jeśli informacja nie została utajniona to obywatel ma prawo do jej otrzymania.
- Ustęp 2 ogranicza prawo do informacji w odniesieniu do prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Przepis ten jest całkowicie sprzeczny z Konstytucją, która pozwala na odmowę udostępnienia informacji ze względu na określone w ustawach tajemnice. We skazanym przepisie tajemnice nie są określone, a jedynie wymienione. Przez pojęcie "określone" trzeba bowiem uważać co najmniej "tajemnice zdefiniowane". Wiedząc o istocie danego rodzaju tajemnicy można kontrolować proces utajniania informacji. Nadto, mogą występować inne elementy, jak np.: przykłady informacji utajnionych, wskazanie podmiotów do których dana tajemnica się odnosi, tryb sądowej kontroli utajniania itd. Z całą jednak pewnością we wskazanym przypadku nic takiego nie zachodzi. Tajemnice zostały w ustawie jedynie wymienione, a nie określone.
- Ust. 3 modyfikuje obowiązujące przepisy o utajnianiu informacji, ale z zastrzeżeniem ust. 1 i 2. A ust. 1 pozwala na ograniczanie dostępu do informacji, jeśli tak stanowią przepisy ustaw o ochronie informacji. Ust. 2 wprowadza jeszcze dalej idące możliwości ograniczania dostępu. Tak więc ust. 3 stanowi, że nie można ograniczać dostępu do informacji, chyba że pozwala na to ustawa. Praktycznie więc ust. 3 jest rozbudowanym (zapewne dla potrzeb propagandy politycznej) ust. 1. Ust. 3 można streścić: nie można ograniczać prawa do informacji, chyba że pozwala na to ustawa.
- Prawdziwym ograniczeniem przepisów o utajnianiu informacji jest ust. 4, który wprowadza zakaz utajniania informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania administracyjne, cywilne i karne. W praktyce jednak wydaje się mało prawdopodobne, aby tego rodzaju informacje były utajnianie. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że ust. 4 nie odnosi się do treści prowadzonych postępowań, a jedynie do szeroko rozumianego sposobu procedowania.
Wydawnictwo „Zielone Brygady” - dobre z natury. Niektóre prawa zastrzeżone.