BZB nr 4 - Uprawnienia organizacji społecznych w dziedzinie ochrony środowiska
W lutym'76 do polskiej konstytucji został wprowadzony przepis gwarantujący każdemu obywatelowi prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego (ale równocześnie wprowadzający także i powszechny obowiązek ochrony środowiska). Przepis ten - art. 71, obowiązuje do chwili obecnej i stąd warto zwrócić uwagę na istniejące w naszym systemie prawnym gwarancje realizacji jego postanowień. Zwrócić jednak chciałbym uwagę przede wszystkim na pewne gwarancje o charakterze "zbiorowym", to znaczy realizowane przez pewne zbiorowości obywateli, a nie indywidualnie, gdyż te pierwsze mają chyba obecnie większą siłę przebicia i tym samym mogą być skuteczniejsze. Działania na rzecz ochrony środowiska, podejmowane przez grupy obywateli, poza działaniem na rzecz ich indywidualnego interesu, są istotne także i z tego względu, że przyczyniają się do kształtowania i podnoszenia poziomu świadomości ekologicznej całego społeczeństwa. Równocześnie stwarzane przez prawo możliwości działania w tej mierze są stosunkowo mało znane i tym samym w niewielkim stopniu wykorzystywane, chociaż odpowiednie przepisy funkcjonują już nawet kilkanaście lat.
Przede wszystkim należałoby zwrócić uwagę na pewne postanowienia głównego aktu prawnego zajmującego się ochroną środowiska, czyli ustawy z 31.1.80 o ochronie i kształtowaniu środowiska (opublikowanej w Dz.U. nr 3, poz. 6, ale wielokrotnie później nowelizowanej - dalej określanej skrótem "uoś"). Przepisy ustawy, konstruowanej przecież w latach 70-tych, kiedy to stwarzanie prawnych możliwości rozwijania zbyt niezależnej aktywności społecznej nie było zbyt dobrze widziane, mimo wszystko takie uprawnienia organizacji społecznych przewidują. Akcentowano wówczas przede wszystkim zadania organizacji społecznych w sferze wychowawczej, ich rolę sygnalizacyjną (podejmowanie inicjatyw i zgłaszanie ich organom państwowym), a dopiero w dalszej kolejności współdziałanie w wykonywaniu konkretnych zadań ochronnych wobec środowiska, w tym funkcji kontrolnych. Stąd stosunkowo mało uwagi zwracano na uprawnienia procesowe organizacji społecznych, co obecnie jest wyraźniej odczuwane. Nie ma na przykład w naszym ustawodawstwie znanego chociażby w USA tzw. powództwa grupowego ("class action"), kiedy to z roszczeniem o ochronę wspólnych interesów pewnej grupy obywateli może wystąpić do sądu każdy z jej członków.
Ustawa o ochronie środowiska przede wszystkim określiła krąg organizacji społecznych, którym przyznała określone uprawnienia w dziedzinie ochrony środowiska - są to według art. 99 organy sołectwa lub dzielnicy (a więc organy samorządu mieszkańców), samorząd pracowniczy oraz związki zawodowe i inne organizacje społeczne zainteresowane ochroną środowiska ze względu na przedmiot swojego działania. Pewne wątpliwości budzi umieszczenie (a właściwie pozostawienie) w tej grupie organów samorządu pracowniczego, będącego obecnie organem współzarządzającym przedsiębiorstwami, jednak kwestię tę pominę, ponieważ sformułowanie przepisu jest jednoznaczne. Istotniejsze znaczenie praktyczne ma odpowiedź na pytanie, co mieści się pod określeniem "inne organizacje społeczne zainteresowane ochroną środowiska ze względu na przedmiot swojego działania" - w jaki sposób należy ustalać "przedmiot działania" organizacji?
Stosunkowo najczęściej uważa się, że o zakresie działania należy decydować opierając się o statut danej organizacji. Jest to oczywiście wyjście najprostsze, ale równocześnie wykluczające z tego kręgu organizacje, które w swoich statutach takiego celu, jak ochrona środowiska (jego elementów) w sposób wyraźny nie uwzględniły, a pewnymi zagadnieniami z tego zakresu są zainteresowane. Stąd w literaturze prawniczej pojawiły się propozycje, aby organizacje społeczne mogły wykazywać swoje merytoryczne zainteresowanie sprawami ochrony środowiska (czyli wskazywać na swój faktyczny zakres działalności), a nie tylko przedstawiać odpowiednie postanowienia statutu. Sprawa ma istotne znaczenie praktyczne, bowiem zakwalifikowanie organizacji do tej grupy przesądza o możliwości skorzystania z konkretnych uprawnień przewidzianych następnymi przepisami i przedstawionych dalej. W sumie moim zdaniem organizacja społeczna występując w sprawach związanych z ochroną środowiska powinna właśnie starać się wyraźnie udowodnić swoje zainteresowanie zagadnieniem (poprzez wykazanie podejmowanych w tym zakresie działań), chyba że taki cel działania przewiduje jej statut i wtedy wystarczy powołać się na odpowiednie fragmenty tego aktu.
Art. 99 uoś stwierdza, że wymienione w nim organizacje mogą podejmować działalność sprzyjającą ochronie środowiska oraz zmierzającą do urzeczywistniania prawa obywateli do korzystania z jego wartości. Działalność ta może polegać zwłaszcza na:
Przytoczone postanowienia określają w sposób ogólny możliwy zakres działań organizacji w nim wymienionych, przy czym jest to wyliczenie przykładowe, a więc organizacja może podejmować także inne działania zgodne z prawem. Najistotniejsze znaczenie mają jednak pewne konkretne uprawnienia określone w dalszych przepisach ustawy, a zwłaszcza art. 100.
W pierwszym rzędzie należałoby zwrócić uwagę na sformułowanie zawarte w tym przepisie, pozwalające organizacjom społecznym wymienionym w art. 99 ust. 1 uoś na występowanie do właściwych organów administracji (państwowej według brzmienia przepisu, co w chwili obecnej należałoby rozumieć szerzej - do wszystkich organów administracji) o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska. Dyskusyjną sprawą jest w takiej sytuacji pozycja organizacji występującej z żądaniem - moim zdaniem, nie wdając się w dywagacje prawnicze, organizacja społeczna jest w momencie wystąpienia do organu administracji z żądaniem opartym na art. 100 ust. 1 uoś stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Tak więc żądanie organizacji będzie zmierzało do wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej (jeżeli jest to oczywiście sprawa, która w takiej formie - poprzez wydanie decyzji - może być załatwiona).
Odmowa takiego wydania, niewłaściwa zdaniem organizacji treść decyzji, daje podstawę do zastosowania środków prawnych przewidzianych przez kpa, a więc najpierw złożenia odwołania a następnie, ewentualnie, skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Jeżeli organ w ogóle nie podejmie wnioskowanego działania (w terminach przewidywanych przez kpa) organizacji przysługuje tzw. skarga na bezczynność, którą składa się do NSA (po wyczerpaniu zwykłych środków kontroli, którym w tym przypadku jest zażalenie do organu wyższego stopnia).
Zauważyć też trzeba byłoby, że na podstawie wspomnianego upoważnienia organizacja społeczna może domagać się także rozwiązania sprawy nie tylko decyzją administracyjną ale także i za pomocą aktu normatywnego. Przykładem mógłby być zgłoszony do wojewody wniosek o wydanie w trybie art. 32 ust. 2 uoś rozporządzenia zmierzającego do ochrony powietrza, którego stopień zanieczyszczenia stwarza zagrożenie dla stanu zabytków. Wniosek organizacji może także dotyczyć podjęcia tzw. działań niewładczych, czyli działań o charakterze uświadamiająco-propagandowym, edukacyjnym itp. W tych wszystkich jednak przypadkach wystąpienie będzie tylko traktowane jako wniosek i organizacja nie ma rzeczywiście skutecznych środków, za pomocą których mogłaby doprowadzić do faktycznej realizacji wniosku.
Podkreślę też, że przepis nie ogranicza szczebla organu, do którego organizacja może zwrócić się z wystąpieniem - ma to być organ "właściwy". Właściwość należałoby rozstrzygać według odpowiednich przepisów kpa, a więc skierować wystąpienie do organu, w zakresie działania którego (pod względem rzeczowym, terytorialnym i instancyjnym) leży załatwienie sprawy tego typu. Pod pojęciem organu administracji mieszczą się też organy kontroli, a więc przede wszystkim inspekcja ochrony środowiska.
Organizacja może kierować wystąpienie nie tylko pod adresem organu administracji, ale także i do wszelkich innych podmiotów wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji (a więc wykonujących zadania, które normalnie wykonuje administracja, ta jednak miała możliwość upoważnienia do ich wykonywania innego podmiotu, badź też takie upoważnienie do wykonywania zadań administracyjnych przez inny podmiot zostało zawarte bezpośrednio w ustawie). Wystąpienie kierowane do organów samorządowych może dotyczyć zarówno ich zadań własnych jak i zleconych.
Treścią wystąpienia organizacji ma być "zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska". Środki takie określane są w wielu przepisach ustawy o ochronie środowiska i ustawach szczegółowych. Organizacja nie może więc domagać się podjęcia jakichkolwiek środków, lecz powinna wskazać występujące zagrożenie i środki, które powinny zostać podjęte, a dotychczas nie były wykorzystane. Pojęcie "zagrożenia środowiska" nie zostało natomiast sprecyzowane normatywnie. Moim zdaniem należałoby tu wskazać negatywne oddziaływania na środowisko, które mogą (bądź już spowodowały) naruszenie równowagi przyrodniczej, a zwłaszcza zniszczenie, uszkodzenie, zanieczyszczenie, zmiany cech fizycznych lub charakteru elementów środowiska.
Zbliżone uprawnienia organizacji społecznych przewiduje dalszy fragment tego samego przepisu, a konkretnie art. 100 ust. 2. Ten przepis zobowiązuje organy administracji podejmujące decyzje w sprawie lokalizacji inwestycji budowlanych o dużym wpływie na środowisko do informowania o przygotowywanych przedsięwzięciach organizacji społecznych właściwych ze względu na przedmiot swojego działania. Informacja taka musi być przekazana przed podjęciem decyzji, a organizacja ma 30 dni czasu na zgłoszenie swoich wniosków i zastrzeżeń. Organ nie ma obowiązku uwzględnienia tych uwag, musi jednak je rozpatrzeć i poinformować organizację o sposobie ich załatwienia.
Opisane wyżej uprawnienia organizacji społecznych do występowania wobec organów administracji z wnioskami o usunięcie zagrożeń środowiska opierają się na szczególnej podstawie prawnej, czyli wspomnianym art. 100 uoś, dającym dosyć konkretne, ale i możliwe do podjęcia tylko w sprecyzowanych przypadkach, środki działania. Istnieją jednak również i inne możliwości włączania się organizacji społecznych w działania organów administracji, możliwości o charakterze ogólnym, a więc nie służące tylko realizacji celów ochrony środowiska, tym niemniej mogące być i do osiągania tych właśnie celów wykorzystywane. Szanse takie stwarza zwłaszcza art. 31 kpa.
Przepis ten daje możliwość organizacji społecznej włączenia się do postępowania administracyjnego na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i jeżeli przemawia za tym interes społeczny. Organizacja może na podstawie tego przepisu zarówno żądać wszczęcia postępowania jak i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu już się toczącym i ma wówczas wszystkie uprawnienia przysługujące stronie (w tym uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, wniesienia odwołania czy skargi do NSA). Przepis zobowiązuje też organ administracji do zawiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postępowania, którym mogłaby być zainteresowana ze względu na swoje cele statutowe - ale tylko wtedy, "jeżeli przemawia za tym interes społeczny".
Uprawnienia przewidziane w art. 31 par. 1 kpa przysługują tylko organizacjom, które potrafią uzasadnić zainteresowanie wynikiem postępowania administracyjnego swoimi celami statutowymi. Na pierwszy rzut oka nie ma tu już wątpliwości - jeżeli statut nie przewiduje działania na rzecz ochrony środowiska, to na podstawie tego przepisu organizacja społeczna nie będzie mogła uzyskać uprawnień strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej dotykającej zagadnień ochrony środowiska.
Dodatkowo przewidziano i drugi warunek - przystąpienie organizacji do postępowania powinno być też uzasadnione interesem społecznym. W nauce prawa przyjmuje się jednak interpretację zmierzającą do wykazania, że oba warunki muszą być brane przez organ administracji pod uwagę łącznie - to znaczy może on odmówić dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tylko wtedy, gdy nie przemawiają za tym ani jej statutowe cele działania, ani interes społeczny. Na podstawie tej interpretacji mogłaby więc skorzystać z uprawnień wynikających z art. 31. par. 1 kpa także organizacja, która nie zastrzegła w statucie swojego zainteresowania realizacją celów ochrony środowiska, ale za to potrafiłaby wykazać, że za jej udziałem w postępopwaniu przemawia interes społeczny.
Pojęcie interesu społecznego nie zostało w sposób wyraźny w przepisach sprecyzowane. Uważa się z reguły, że nie chodzi tu (w omawianej instytucji prawnej) w ogóle o ochronę interesu społecznego, a raczej o sytuację, w której z okoliczności sprawy wynika, że interes ten będzie lepiej i wszechstronniej chroniony gdy wśród uczestników postępowania znajdzie się organizacja społeczna (np. dlatego, że dysponuje odpowiednimi informacjami, jej członkowie znają określoną dziedzinę spraw itp.). Istnienie interesu społecznego musi więc być oceniane każdorazowo indywidualnie.
Na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przysługuje zażalenie do organu wyższej instancji.
Drugą możliwością, z której organizacje społeczne mogą skorzystać na gruncie tegoż art. 31 kpa, jest prawo przedstawienia organowi swojego poglądu w sprawie, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, w formie uchwały lub oświadczenia statutowego organu danej organizacji (art. 31 par. 5). Uprawnienie to przysługuje za zgodą organu w sytuacji, gdy organizacja nie bierze udziału w postępowaniu na prawach strony. Złożony dokument powinien być wówczas traktowany na równi z innymi środkami dowodowymi.
Nową podstawą prawną umożliwiającą podejmowanie pewnych działań wobec rozstrzygnięć organów samorządowych jest art. 101 ustawy z 8.3.90 o samorządzie terytorialnym. Przepis ten upoważnia każdego (a więc nie tylko organizacje społeczne, ale z drugiej strony patrząc, również je) do zaskarżenia uchwał organu gminy do NSA. Podstawą skargi może być naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżacego, musi on jednak wcześniej wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia - skarga może być złożona dopiero wówczas, gdy mimo wezwania wada uchwały nie zostanie usunięta. Następnym warunkiem umożliwiającym złożenie skargi jest jej treść - uchwała ma dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc nie spraw z zakresu prawa cywilnego (wówczas właściwy byłby sąd powszechny). Nie można także zaskarżyć uchwały, która już była rozpatrywana przez sąd administracyjny i sąd skargę na taką uchwałę oddalił (czyli uznał, że jest legalna). Możliwość złożenia skargi nie jest ograniczona czasowo.
Specyficzną formą oddziaływania organizacji społecznych na działania administracji podejmowane w sferze ochrony środowiska jest udział organizacji (ich członków) w społecznych organach kontrolnych i ciałach doradczych. Możliwość tworzenia takich organizacji przewiduje zarówno ustawa o ochronie środowiska jak i ustawy szczegółowe. Społeczne organy kontrolne możliwe do powołania na podstawie przepisów uoś to tworzona przez wojewodę Społeczna Straż Ochrony Środowiska, w której skład mają wchodzić m.in. przedstawiciele organizacji społecznych zainteresowanych ochroną środowiska (podstawą jest art. 99a uoś) i społeczni opiekunowie środowiska. Funkcje takich opiekunów mogą powierzać (m.in. organizacjom społecznym) organy gminy, co przewiduje art. 102 uoś. Instytucja ta jest jednak praktycznie martwa, gdyż nie zostały wydane odpowiednie przepisy wykonawcze.
Wśród ustaw szczegółowych warto zwłaszcza zwrócić uwagę na przepisy ustawy z 16.10.91 o ochronie przyrody, w której to ustawie art. 48 upoważnia Ministra Ochrony Środowiska do powierzenia organizacjom społecznym zainteresowanym ochroną przyrody, na ich wniosek, tworzenia Straży Ochrony Przyrody.
Najbardziej istotne organy opiniodawczo-doradcze to działające na szczeblu centralnym Państwowa Rada Ochrony Przyrody i Państwowa Rada Ochrony Środowiska, a na szczeblu wojewódzkim Wojewódzkie Komisje Ochrony Przyrody. W skład tych organów wchodzą niejako "z urzędu" przedstawiciele określonych organizacji ekologicznych.
W ostatnim czasie organizacje społeczne uzyskały też pewien wpływ na podejmowanie decyzji finansowych w sprawach ochrony środowiska. Otóż bowiem ostatnia nowelizacja ustawy o ochronie środowiska powołała wyposażone w osobowość prawną Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska, których głównym zadaniem jest gromadzenie środków i wspomaganie finansowe przedsięwzięć ochronnych. W skład rad nadzorczych tych Funduszy ma m.in. wchodzić delegowany przez wojewódzki sejmik samorządowy przedstawiciel pozarządowych organizacji ekologicznych (art. 88e ust. 3 pkt. 7 uoś).
Warto też zwrócić uwagę na art. 101 uoś zobowiązujący organy administracji rządowej i organy gminy do udzielania pomocy organizacjom społecznym w ich działaniach podejmowanych na rzecz ochrony środowiska.
Obowiązujące przepisy nie ograniczają uprawnień organizacji społecznych do przeciwstawiania się niekorzystnym dla środowiska działaniom tylko do przedstawionych wyżej możliwości oddziaływania na funkcjonowanie organów administracji, regulowanych normami prawa administracyjnego. Organizacje społeczne mogą także występować z powodztwem (roszczeniem) do sądu owszechnego, przy czym roszczenie to nie musi być kierowane wyłącznie przeciwko aparatowi administracji. Podstawę do takiego wystąpienia stwarza również przedstawiany już wcześniej art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Przepis ten w swojej dalszej części stwierdza, że odpowiednie organizacje społeczne (dla przypomnienia - wyliczone w art. 99 ust. 1. uoś, czyli w grę wchodzą i przedstawione wyżej uwagi dotyczące ustalania zakresu tych organizacji) mogą występować do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia środowiska na określonym terenie i przywrócenia stanu poprzedniego lub naprawienia zaistniałych w związku z tym szkód oraz o zakazanie lub ograniczenie działalności zagrażającej środowisku. Są to stosunkowo szerokie uprawnienia.
Zakres uprawnień organizacji społecznych określonych tym przepisem dotyczy zarówno prewencji (zapobiegania zagrożeniom środowiska) jak i naprawiania wyrządzonych już szkód w środowisku. Są to typowe roszczenia cywilne. Stawiane jest jednak często pytanie, w czyim interesie organizacja społeczna może zgłaszać takie roszczenia - własnym, swoich członków czy też interesie społecznym. Sprawa była dyskusyjna, najczęściej jednak przyjmuje się, że organizacja społeczna działa tu w interesie publicznym, a więc pewnej, bliżej nie określonej zbiorowości, nie musi więc w pozwie wyliczać wyraźnie osób, na których rzecz wytacza powództwo. Jest to więc surogat tzw. actio popularis, czyli skargi powszechnej, znanej w ustawodawstwie innych państw. Dla przykładu w USA możliwe jest wytoczenie podobnego powództwa w imieniu zbiorowości przez indywidualnego obywatela lub grupę obywateli. Nie muszą oni wówczas wykazywać naruszenia indywidualnych praw podmiotowych. Wprowadzenie podobnego roszczenia proponowano także i u nas, w ostatnich projektach nowej ustawy o ochronie środowiska.
Roszczenie może być wytoczone w przypadku występowania stanu "naruszenia środowiska". Co to oznacza, jak należy wykazać zaistnienie takiego stanu? W nauce prawa proponuje się tu wykorzystywanie ugruntowanych w cywilistyce przesłanek, jak np. naruszenie przeciętnej miary dopuszczalnych negatywnych oddziaływań, oceniane z punktu widzenia społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (istnieje dość bogate orzecznictwo sądowe i literatura dotycząca tego zagadnienia, oparte na art. 144 kodeksu cywilnego). Stosunkowo natomiast najprostszym do wykazania kryterium byłoby przekroczenie tzw. standardów imisyjnych czyli norm dopuszczalnego zanieczyszczenia określonego elementu środowiska, bądź też standardów emisyjnych czyli norm określających dopuszczalny poziom emisji zanieczyszczeń do środowiska. Oba typy mają charakter administracyjno-prawny, jednak dopuszcza się ich branie pod uwagę i w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Dobrym w tym miejscu przykładem mogłoby być niedawno wytoczone, przez jedną z organizacji społecznych działających na terenie Łodzi, powództwo przeciwko lokalnemu przedsiębiorstwu komunikacyjnemu, o doprowadzenie do przestrzegania przez pojazdy tego przedsiębiorstwa norm określających dopuszczalny poziom zadymienia spalin wytwarzanych przez silniki zamontowane w autobusach. Sąd na podstawie art. 100 ust. 1 uoś nakazał przedsiębiorstwu zamontowanie w silnikach odpowiednich urządzeń technicznych.
Powództwo może być wytoczone przeciwko każdej osobie fizycznej bądź jednostce organizacyjnej dopuszczającej się naruszeń stanu środowiska, nie ma tu żadnych ograniczeń. Uznając roszczenie sąd może nakazać pozwanemu zainstalowanie skutecznych urządzeń ochronnych, dokonanie zmian technologicznych, przeprowadzenie odpowiednich prac rekultywacyjnych, zaprzestanie lub ograniczenie bezprawnie prowadzonej działalności naruszającej stan środowiska, jeżeli inne środki ochronne byłyby bezskuteczne.
Podobnie jednak jak przy postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna może się włączyć na prawach strony i do postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, a wszczętego przez inną osobę. Możliwość taką przewiduje art. 61 par. 3 kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten stwierdza, że organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy m.in. ochrona środowiska, mogą za zgodą powoda wstąpić do postępowania w każdym jego stadium. Tu sprawa jest nieco jaśniejsza niż na gruncie kpa - organizacja musi wykazać swoje zainteresowanie poprzez wskazanie odpowiednich fragmentów statutu, dodatkowo kodeks przewiduje, że uprawnienie przysługuje tylko organizacjom, które znalazły się na odpowiedniej liście, ustalonej przez ministra sprawiedliwości. Listę taką zawiera zarządzenie ministra sprawiedliwości z 1991r., opublikowane w Monitorze Polskim nr 22 pod poz. 55.
Przedstawione uprawnienia organizacji społecznych nie są oczywiście uprawnieniami maksymalnymi, w jakie organizacja te mogłyby być wyposażone. Tym niemniej stwarzają one pewne możliwości działania, stosunkowo jednak rzadko wykorzystywane. Być może jedną z przyczyn jest słaba znajomość obowiązującego prawa, którą chciałbym chociaż w części poprawić zamieszczonymi wyżej uwagami.
Marek Górski
rys. Janusz Reichel
str. tytułowa Katy Wimble