Kompostowanie odpadów - dobry interes czy uciążliwa konieczność?

Magdalena Bar
Centrum Prawa Ekologicznego

NOWE REGULACJE W ZAKRESIE ZAGOSPODAROWANIA ODPADÓW ORGANICZNYCH NA TLE PRZEPISÓW UE

 

I. ŹRÓDŁA PRAWA:

 

II. DYREKTYWA W SPRAWIE SKŁADOWANIA ODPADÓW

Dyrektywa "składowiskowa" zawiera przede wszystkim regulacje dotyczące lokalizacji, budowy i eksploatacji składowisk odpadów. Jej bezpośrednim celem jest stworzenie środków i procedur prawnych gwarantujących uniknięcie lub zminimalizowanie szkodliwych oddziaływań na środowisko związanych ze składowaniem odpadów (chodzi zwłaszcza o ograniczenie oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne, na glebę, powietrze oraz na środowisko jako całość; celem dyrektywy jest też redukcja emisji metanu przyczyniającego się do "efektu cieplarnianego").

Oprócz tego dyrektywa zawiera przepisy mające na celu zapewnienie, że odpady w większym stopniu będą wykorzystywane (zamiast składowane). Stanowi ona mianowicie, że składowanie niektórych odpadów jest niedopuszczalne (m.in. odpadów płynnych, niektórych odpadów niebezpiecznych, zużytych opon), natomiast składowanie odpadów podlegających biodegradacji powinno być stopniowo ograniczane (art. 5). Odpady podlegające biodegradacji zostały przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt "m" dyrektywy jako podlegające tlenowemu lub beztlenowemu rozkładowi, takie jak resztki pożywienia, odpady roślinne, papier i tektura. W pojęciu tym mieszczą się zatem odpady nadające się do kompostowania (w polskim prawie analogiczna definicja zawiera nowa ustawa o odpadach z 2001 r.).

Dyrektywa wymaga, aby w celu ograniczania składowania odpadów podlegających biodegradacji państwa członkowskie stworzyły narodowe strategie redukcji ilości tych odpadów trafiających na składowiska. W strategii tej należy przewidzieć środki służące wprowadzaniu recyklingu, kompostowania, produkcji biogazu oraz odzyskiwania energii i surowców. Państwa mają obowiązek zawiadomić Komisję o utworzonej strategii. W Polsce zapisy wymagane dla ww. strategii umieszczone będą w krajowym planie gospodarki odpadami, o którym mowa w ustawie z 2001 r. o odpadach, a w konsekwencji także w planach niższych szczebli [szerzej na temat planów gospodarki odpadami w dalszej części opracowania].

Dyrektywa nakazuje, aby wspomniana wyżej strategia zapewniła stopniową redukcję masy składowanych odpadów komunalnych podlegających biodegradacji. Ma to nastąpić w trzech etapach:

 

III. PRAWO POLSKIE

Przepisy UE znajdują odzwierciedlenie w opisanych niżej przepisach prawa polskiego.

1. Zasady gospodarowania odpadami

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w rozdziale 2 określa znaną zarówno prawu UE (patrz: dyrektywa ramowa 75/442/EWG), jak i dotychczasowemu ustawodawstwu polskiemu hierarchię dozwolonego postępowania z odpadami: w pierwszej kolejności należy zapobiegać ich powstawaniu (prewencja); gdy jednak odpady już powstaną należy najpierw starać się zapewnić ich odzysk (w tym recykling), a dopiero, gdy jest to niemożliwe, można poddawać je unieszkodliwianiu (w tym składowaniu).

Przepisy te oznaczają, że w stosunku do każdego powstałego odpadu trzeba najpierw zastanowić się czy nie da się poddać go odzyskowi - zanim będzie można go unieszkodliwić (np. umieścić na składowisku). Nakaz ten znajdzie odzwierciedlenie zarówno w indywidualnych decyzjach wydawanych wytwórcom i odbiorcom odpadów na podstawie ustawy z 2001 r. o odpadach, jak i w treści planów gospodarki odpadami.

Organ wydający pozwolenie powinien mianowicie badać, czy jest ono zgodne z ww. zasadami (będzie on też badać zgodność pozwolenia z planami gospodarki odpadami - o czym niżej). Zgodnie z art. 51 ust. 1 organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla składowiska odpadów może uzależnić wydanie tej decyzji od przedstawienia przez inwestora ekspertyzy co do możliwości odzysku odpadów - co oznacza, że organ może odmówić jej wydania, jeśli inwestor nie udowodni, że niemożliwe jest poddanie odpadów odzyskowi.

Treść planów gospodarki odpadami również musi być zgodna z przedstawionymi wyżej zasadami ogólnymi.

Odnosząc opisane wyżej zasady do kompostowania odpadów trzeba podkreślić, że mieści się ono pod pojęciem "odzysku" (inaczej niż pod rządami ustawy o odpadach z 1997 r., gdzie było uważane za unieszkodliwianie).

Zakwalifikowanie kompostowania jako odzysku wynika z definicji tego ostatniego pojęcia - odzysk to mianowicie "wszelkie działania (...) polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy" (art. 3 ust. 3 pkt 10). Załącznik nr 5 wymienia w punkcie R3 "recykling lub regenerację substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)".

Recykling natomiast to "taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii", a recykling organiczny to "obróbka tlenowa, w tym kompostowanie, lub beztlenowa odpadów, które ulegają rozkładowi biologicznemu w kontrolowanych warunkach przy wykorzystaniu mikroorganizmów, w wyniku której powstaje materia organiczna lub metan; składowanie na składowisku odpadów nie jest traktowane jako recykling organiczny" (art. 3 ust. 3 pkt 14 i 15).

Zgodnie z ustawą kompostowanie (jako rodzaj odzysku) musi więc mieć pierwszeństwo przed składowaniem odpadów na składowisku czy innym ich unieszkodliwianiem.

2. Plany gospodarki odpadami

Ustawa o odpadach reguluje instytucję planów gospodarki odpadami w art. 14 - 16. Plany te traktować należy jako, tzw. planistyczny instrument prawny gospodarki odpadami.

Ustawa przewiduje istnienie krajowego planu gospodarki odpadami opracowywanego przez ministra właściwego do spraw środowiska a uchwalanego przez Radę Ministrów, oraz tworzenie programów gospodarki odpadami na szczeblu:

Wszystkie ww. dokumenty muszą być zgodne z Polityką Ekologiczną Państwa uchwalaną przez Sejm na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Ponadto programy niższego szczebla muszą być zgodne z programami szczebla wyższego.

Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach wojewódzkie, powiatowe i gminne plany gospodarki odpadami stanowią część programów ochrony środowiska odpowiedniego szczebla tworzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska (oba rodzaje programów uchwalane są w tym samym trybie przez te same organy).

Plany tworzone są na okres 4 lat.

Plan tworzony na szczeblu krajowym powinien zawierać wspomniane wyżej, a wymagane przez dyrektywę składowiskową, zapisy zmierzające do zmniejszania ilości umieszczanych na składowiskach odpadów podlegających biodegradacji (nadających się do kompostowania), z tym, że jeśli chodzi o tego typu odpady komunalne plan powinien zmierzać do osiągnięcia wskazanych w dyrektywie poziomów redukcji ilości odpadów.

Zobowiązanie do umieszczania stosownych zapisów wynika wprost z przepisów art. 15 ustawy o odpadach:

"Art. 15
(...)

  1. Krajowy, wojewódzki, powiatowy lub gminny plan gospodarki odpadami określa w szczególności:

    1. rodzaj, ilość i źródło pochodzenia odpadów, które mają być poddane procesom odzysku lub unieszkodliwiania,
    2. rozmieszczenie istniejących instalacji i urządzeń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wraz z wykazem podmiotów prowadzących działalność w tym zakresie,
    3. działania zmierzające do zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko oraz prawidłowego postępowania z nimi, w tym ograniczenia ilości odpadów ulegających biodegradacji zawartych w odpadach komunalnych kierowanych na składowiska,

    (...)

  1. Krajowy, wojewódzki, powiatowy lub gminny plan gospodarki odpadami obejmuje wszystkie rodzaje odpadów powstających na terenie danej jednostki administracyjnej oraz przywożonych na jej teren, a w szczególności odpady komunalne z uwzględnieniem odpadów ulegających biodegradacji, odpady opakowaniowe, odpady budowlane, wraki samochodowe, opony oraz odpady niebezpieczne, w tym odpady medyczne i weterynaryjne, oleje odpadowe, baterie i akumulatory."

Zapisy planów niższych szczebli muszą być zgodne z planem krajowym, w tym zapewniać kompostowanie nadających się do tego odpadów. Dodatkowo plany wszystkich szczebli powinny być zgodne z ogólnymi zasadami gospodarki odpadami.

Plany gospodarki odpadami nie stanowią aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących (uznanie uchwały za akt tego rodzaju możliwe jest jedynie wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi - jak np. w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Oznacza to, że nie są one źródłem bezpośrednich obowiązków dla podmiotów będących "na zewnątrz" administracji (nie wywołują bezpośrednich skutków prawnych w sferze ich praw i obowiązków).

W zasadzie więc programy te obowiązują jedynie "wewnątrz" administracji, adresowane są do jej odpowiednich organów, co jednak nie oznacza, że ich treść nie wpływa w żaden sposób na sytuację podmiotów korzystających ze środowiska. Przede wszystkim treść programów wpływa w istotny sposób na treść wydawanych przez organy administracji decyzji związanych z gospodarowaniem odpadami - wymaganych od wytwórców lub odbiorców odpadów. Wydana decyzja musi być zgodna z odpowiednim programem; inaczej mówiąc - niezgodność z programem jest przesłanką wydania decyzji odmownej.

3. Pozwolenia na gospodarowanie odpadami

Z rozważań przedstawionych w dwóch poprzednich punktach wynika, że na wydawanie przewidzianych w ustawie o odpadach pozwoleń (i innych decyzji - zezwoleń, decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami niebezpiecznymi) wpływają po pierwsze ogólne zasady gospodarowania odpadami, a po drugie treść planów gospodarki odpadami. Odpowiedni organ administracji nie powinien więc pozwolić na unieszkodliwianie (w tym na składowanie) odpadów, jeżeli możliwe jest ich kompostowanie.

Priorytet dla kompostowania wynikać będzie dodatkowo z planów gospodarowania odpadami:

Zgodnie z art. 26 prowadzenie działalności polegającej na odzysku (w tym kompostowaniu) odpadów wymaga posiadania odpowiedniego zezwolenia. Wymóg ten nie dotyczy jednak odpadów komunalnych, więc w ich przypadku nakaz kompostowania wynikać będzie z planów gospodarki odpadami.

Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat przez:

Właściwość miejscową ww. organów ustala się według miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Wojewoda wydaje zezwolenie po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; starosta - po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz powiatowego inspektora sanitarnego (wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu).

Wymóg uzyskania zezwolenia nie dotyczy posiadacza odpadów prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w instalacji, na której prowadzenie wymagane jest pozwolenie zintegrowane, o którym mowa w przepisach o ochronie środowiska.

Szczegółowe wymagania dotyczące wniosku o zezwolenie oraz treści samego zezwolenia zawarte są w art. 27.

Właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami:

Posiadacz odpadów naruszający wydane zezwolenie lub przepisy ustawy zostanie wezwany przez właściwy do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Jeżeli posiadacz odpadów nie zastosuje się do wezwania, właściwy organ ma obowiązek z urzędu cofnąć w drodze decyzji wydane zezwolenie (bez odszkodowania).

Cofnięcie zezwolenia powoduje wstrzymanie działalności objętej tym zezwoleniem. Posiadacz odpadów, pomimo wstrzymania prowadzonej działalności, jest zobowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt.

O specjalne zezwolenie na odzysk (kompostowanie) odpadów nie będzie się musiał starać posiadacz odpadów będący jednocześnie ich wytwórcą i posiadający pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami niebezpiecznymi (art. 31) - w tym wypadku pozwolenie lub decyzja muszą zawierać również wymagania przewidziane dla zezwolenia na prowadzenie odzysku. Rozwiązanie takie pozwala na uniknięcie dublowania pozwoleń.

Zwolniona od posiadania zezwolenia na kompostowanie jest też osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, nie będąca przedsiębiorcą wykorzystująca odpady na własne potrzeby (art. 33 ust. 2).

4. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach

Gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi część ogólnego systemu gospodarki odpadami - mimo, że w wielu krajach (w tym i w Polsce) jest przedmiotem odrębnej regulacji. Wspólne są tu zasady ogólne, aparatura pojęciowa oraz podstawowy zakres obowiązków.

Zagadnienia kompostowania odpadów komunalnych podlegają więc przede wszystkim przepisom opisanej wyżej ustawy o odpadach. Szczególną uwagę należy tu zwrócić na plany gospodarki odpadami, które zawierają zapisy zmierzające do ograniczania ilości składowanych odpadów komunalnych podlegających biodegradacji (niedopuszczenie do ich składowania oznacza obowiązek ich odzysku, w tym kompostowania)[Zob. pkt II.2].

Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, po zmianach wprowadzonych przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw zawiera pewne przepisy dodatkowo regulujące kwestię odzysku odpadów.

Gminy zostały mianowicie zobowiązane do organizacji selektywnej zbiórki odpadów (dotychczas mowa była o tworzeniu warunków) - w tym osobnego zbieranina odpadów podlegających biodegradacji.

Prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów musi być także uregulowane w uchwale rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 pkt 1 "a" ustawy o utrzymaniu porządku). Uchwała ta może też nakładać obowiązek selektywnej zbiórki na właścicieli nieruchomości.

5. Warunki kompostowania odpadów

Odzysk odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Proces inwestycyjny kompostowni odpadów podlega więc przepisom ogólnym (ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie - Prawo budowlane).

Na podstawie przepisów o ochronie środowiska kompostownie zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane (dawniej kategoria ta nazywana była "inwestycjami mogącymi pogorszyć stan środowiska"). W związku z tym podlegają one procedurze oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 46 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że kompostownie są jednym z rodzajów przedsięwzięć, dla których może być ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 prawa ochrony środowiska). Obszar taki tworzony jest wtedy, jeśli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem kompostowni. Możliwość utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania jest wyjątkiem od ogólnej zasady nakazującej ograniczenie szkodliwego oddziaływania obiektu na środowisko do własnego terenu.

Przepisów o procesie inwestycyjnym nie stosuje się do posiadaczy odpadów prowadzących odzysk przez rozprowadzanie odpadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby lub rekultywacji gleby i ziemi ani do osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Instalacje oraz urządzenia do odzysku odpadów (w tym kompostownie) mogą być eksploatowane tylko wówczas, gdy:

W razie niedopełnienia opisanych wyżej obowiązków przez prowadzącego odzysk posiadacza odpadów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może z urzędu wydać decyzję o wstrzymaniu takiej działalności. Posiadacz odpadów pomimo wstrzymania prowadzonej działalności jest obowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt.

 

W tekście wykorzystano materiały opracowane przez dr Jana Jerzmańskiego z Centrum Prawa Ekologicznego we Wrocławiu.