Tworzenie lokalnych form ochrony przyrody

Magdalena Bar
Centrum Prawa Ekologicznego

 

NOWELIZACJA USTAWY O OCHRONIE PRZYRODY
Z GRUDNIA 2000R.

UPRAWNIENIA SAMORZĄDÓW I ORGANIZACJI EKOLOGICZNYCH

 

WSTĘP

Ustawa z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r., Nr 3, poz. 21) wprowadziła bardzo istotne zmiany, zwłaszcza w dziedzinie konserwatorskiej ochrony przyrody.

Oprócz dwóch podstawowych celów nowelizacji, a mianowicie uwzględnienia w ustawie wymagań wynikających z Konstytucji RP oraz dostosowania naszych rozwiązań do prawa Unii Europejskiej [1] i postanowień umów międzynarodowych [2], zawiera ona również nowe regulacje w zakresie uprawnień i obowiązków samorządów oraz udziału organizacji pozarządowych.

W ramach nowelizacji dokonano przede wszystkim następujących zmian:

  1. Dokładniej określono cele i zasady ochrony przyrody, oraz wprowadzono słowniczek definiujący podstawowe używane w ustawie pojęcia.

  2. Zmieniono nieco sposoby i procedurę tworzenia poszczególnych form ochrony przyrody, wprowadzając tu uprawnienia dla samorządów i organizacji ekologicznych.

  3. Inaczej sformułowano sposób i katalog ograniczeń wprowadzanych w związku z istnieniem poszczególnych form ochrony przyrody – inny katalog ustanowiono dla parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 23a), inny dla parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu (art. 26a), jeszcze inny dla ochrony gatunkowej (art. 27a i 27b) oraz pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych i zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (art. 31a). Organ ustanawiający daną formę ochrony nie będzie musiał w tworzącym ją akcie wprowadzać wszystkich możliwych dla niej ograniczeń i zakazów, ale nie będzie też miał możliwości wprowadzania własnych, innych niż ustawowe, ograniczeń (dotychczas wymienione w ustawie zakazy były jedynie przykładowe i możliwe było wprowadzanie też innych, wymyślonych przez organ – nie było to zgodne z konstytucją, jako że zakazy te prowadziły do ograniczenia praw, np. swobody działalności gospodarczej, poruszania się, co może odbywać się tylko w drodze ustawy).

  4. Wyraźniej sformułowano przepisy dotyczące planów ochrony (podstawowego aktu określającego zakres prowadzonych na danym chronionym terenie działań ochronnych).

  5. Wprowadzono podstawy prawne tworzenia sieci obszarów chronionych według systemu "Natura 2000", czym dostosowano polskie przepisy w tym zakresie do wymagań UE.

 

TWORZENIE I LIKWIDACJA POSZCZEGÓLNYCH FORM OCHRONY PRZYRODY

Najwięcej chyba wątpliwości i pytań budzą kwestie związane z tworzeniem poszczególnych form ochrony. Ich katalog nie zmienił się w stosunku do stanu sprzed nowelizacji i nadal obejmuje:

  1. parki narodowe,
  2. rezerwaty przyrody,
  3. parki krajobrazowe,
  4. obszary chronionego krajobrazu,
  5. ochronę gatunkową roślin i zwierząt,
  6. uznanie obiektu lub terenu za:
    1. pomnik przyrody,
    2. stanowisko dokumentacyjne przyrody nieożywionej,
    3. użytek ekologiczny,
    4. zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Obszary wymienione w pkt 1 – 4 mają tworzyć krajowy system obszarów chronionych, czyli układ przestrzenny wzajemnie uzupełniających się form ochrony przyrody, łączonych korytarzami ekologicznymi. Założenie to jest ważne z punktu widzenia dostosowywania do prawa Unii Europejskiej – pozwala powiązać tworzony w Polsce już od dłuższego czasu krajowy system obszarów chronionych z ideą sieci obszarów chronionych, w szczególności sieci "Natura 2000". Wskazanie na konieczność łączenia ze sobą poszczególnych elementów systemu jest właśnie odwołaniem się do podstaw tworzenia takich sieci. Pojęcie "korytarz ekologiczny" zostało zdefiniowane w słowniczku (art. 2a pkt 2 – ma to być obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi, niezabudowany, umożliwiający migracje roślin i zwierząt,), wskazano także główną formę ochrony przyrody, za pomocą której korytarze powinny być tworzone (czyli obszar chronionego krajobrazu).

Poszczególne formy tworzone są w drodze aktów prawnych (rozporządzeń, uchwał) wydanych przez określone w ustawie organy administracji. Zmiana, jaka zaszła w zakresie kompetencji do tworzenia poszczególnych form, polega na pozbawieniu rady gminy możliwości wprowadzenia ochrony gatunkowej, do czego była poprzednio upoważniona. Pozostałe przepisy w tym zakresie nie uległy zmianie.

Rada gminy ma zatem prawo wprowadzić następujące formy ochrony przyrody (o ile nie zrobił tego wojewoda):

Wiele kontrowersji, zwłaszcza wśród organizacji ekologicznych, budzi zapis nakazujący uzyskanie zgody jednostek samorządu terytorialnego na utworzenie na ich terenie parku narodowego (przy okazji należy zauważyć, że przepis ten dotyczy jednostek wszystkich szczebli samorządu, nie tylko gmin, ale również powiatów i województw samorządowych). Krytycy tego rozwiązania zarzucają, że wyklucza ono możliwość utworzenia nowego czy powiększenia istniejącego parku, bowiem żaden samorząd się na to nie zgodzi. Jest w takim twierdzeniu sporo racji, zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę chociażby protesty spowodowane planami powiększenia Białowieskiego Parku Narodowego. Trzeba jednak zauważyć, że przepis ten w zasadzie sankcjonuje pewną istniejącą praktykę, biorąc pod uwagę podstawowe założenia ustroju Państwa. Samorząd terytorialny niewątpliwie jest w tych założeniach głównym gospodarzem terenu i nie można ustanawiać zasad ograniczających uprawnienia zarówno wspólnoty jako całości, jak i jej niektórych członków, bez uzgodnienia takich rozwiązań z nimi, czyli w sposób siłowy. Wprowadzenie do przepisu wymogu uzyskania tylko opinii samorządu praktycznie dawałoby taki sam efekt, bowiem trudno sobie wyobrazić utworzenie parku przy opinii negatywnej; byłoby to rozwiązanie zakładające konfrontację interesów społeczności lokalnej z interesami ogólnymi, reprezentowanymi przez Państwo.

Wprowadzony przepis podkreśla natomiast wspomnianą rolę samorządu jako gospodarza terenu, wymaga wypracowywania koncepcji ochrony wspólnie z bezpośrednio zainteresowanymi, a tym samym, perspektywicznie, włączenie ich w realizowanie tej funkcji. Uzyskanie takiej zgody, niewątpliwie wymagające trudnych i długotrwałych negocjacji, da znacznie solidniejsze podstawy do działania parku, także i w interesie mieszkańców danego terenu. Nowelizacja ustawy doprowadziła więc do – jak nazwał to w Sejmie wiceminister środowiska Janusz Radziejowski – "upodmiotowienia samorządów w stosunku do administracji ochrony przyrody".

Rolą organizacji ekologicznych mogłoby tu być prowadzenie negocjacji z samorządami, jak również edukacji wśród mieszkańców terenu, na którym planowane jest utworzenie parku. Pozytywnym przykładem jest np. realizowany przez WWF na terenie Biebrzańskiego Parku Narodowego projekt "Biebrza". Polega on m.in. na zorganizowaniu kursu dla przewodników po Dolinie Biebrzy, w którym udział wzięli przede wszystkim okoliczni mieszkańcy. Przykład ten pokazuje, że utworzenie parku narodowego wiąże się nie tylko z wprowadzeniem listy zakazów, ale również ze stworzeniem nowych miejsc pracy. Utworzenie parku narodowego poprzedzone musi być także zaopiniowaniem przez ekologiczne organizacje pozarządowe.

Nowelizacja ustawy uregulowała kwestię likwidacji parków narodowych. Może ona nastąpić wyłącznie w razie bezpowrotnej utraty jego wartości przyrodniczych i kulturowych za zgodą lokalnych jednostek samorządu terytorialnego oraz po zaopiniowaniu przez zainteresowane organizacje pozarządowe (a więc analogicznie jak przy tworzeniu parku). Przypomnieć należy, że opinia nie ma nigdy charakteru wiążącego, tj. nawet gdy jest negatywna park może być zlikwidowany. Ustawa nadal nie reguluje jednak sposobu i procedury likwidacji innych niż park narodowy form ochrony przyrody. Dla organizacji ekologicznych szczególnie ważna jest właśnie możliwość opiniowania zamierzanej likwidacji czy pomniejszenia parku – w tych wypadkach z pewnością będą one miały więcej zastrzeżeń niż przy jego tworzeniu.

Dokonanie uzgodnienia przez samorządy nie jest ograniczone czasowo, natomiast na składanie opinii przez zainteresowane organizacje pozarządowe ustawa przewiduje termin jednego miesiąca (niezłożenie w tym czasie uwag uważa się za ich brak). Termin ten należałoby liczyć od momentu podania do publicznej wiadomości o zamierzanych działaniach (mając przygotowany projekt aktu) – ustawa wprawdzie nie zawiera takiego wymogu, wynika on jednak logicznie z konstrukcji przepisu. Trudno bowiem sobie w inny sposób wyobrazić możliwość dotarcia do takiej wiadomości i tym samym skorzystania z uprawnienia przewidzianego przepisem. Ponieważ jednak wymóg nie ma charakteru ustawowego forma podania do publicznej wiadomości jest zasadzie dowolna, najprostszą byłoby chyba obecnie zamieszczenie informacji na stronie internetowej ministerstwa. Należałoby przy tym wyraźnie określić końcową datę miesięcznego terminu, o którym mówi przepis.

Przepis wymaga dokonania uzgodnień i uzyskania opinii w każdym przypadku tworzenia, likwidowania lub zmiany granic parku, które muszą być wprowadzane w takiej samej formie prawnej, czyli w drodze rozporządzenia Rady Ministrów.

Rezerwat przyrody jest (tak jak w poprzednim stanie prawnym) tworzony w drodze rozporządzenia wojewody; jeśli obowiązek jego utworzenia wynika ze zobowiązań międzynarodowych, a wojewoda tego nie zrobił – w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska. Wojewoda może też znieść ochronę rezerwatową po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiej Komisji Ochrony Przyrody za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska (tak samo jak poprzednio). Przy tworzeniu i likwidacji rezerwatu nie jest wymagana zgoda samorządu ani opiniowanie przez organizacje pozarządowe.

Podsumowując:

Zgoda właściwych jednostek samorządu potrzebna jest przy tworzeniu parku narodowego i krajobrazowego, zaopiniowanie przez organizacje pozarządowe – tylko w przypadku parku narodowego.

Możliwość likwidacji w sposób wyraźny przewidziana jest w ustawie dla parku narodowego (za zgodą samorządu i po zaopiniowaniu przez NGO's-y) oraz dla rezerwatu przyrody (bez uzgadniania i opiniowania) – co nie znaczy, że pozostałe formy nie mogą zostać zlikwidowane. Ich likwidacja może być dokonana w taki sam sposób jak utworzenie (w drodze analogicznego aktu prawnego).

Tworzenia parków narodowych i rezerwatów przyrody dotyczy jeszcze jeden przepis – art. 13 ust. 3, który stanowi, że jeżeli obszary, na których planuje się ustanowienie tych form, nie są własnością Skarbu Państwa, to mogą być objęte ochroną za zgodą ich właściciela, a przy braku tej zgody – w trybie wywłaszczenia za odszkodowaniem.

Przepis ten został wprowadzony przede wszystkim w celu dostosowania ustawy o ochronie przyrody do Konstytucji RP (naruszanie konstytucyjnego prawa własności może nastąpić tylko na podstawie ustawy). Wywłaszczenie powinno być dokonane w trybie określonym przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543). Z powołanego przepisu wynika także to, że w przypadku zgody właściciela nieruchomości na objęcie jej ograniczeniami wymaganymi w związku z ustanowieniem formy ochrony, przysługuje mu odszkodowanie z tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Przepis ten obejmuje wszystkie nieruchomości nie należące do Skarbu Państwa, a więc także i nieruchomości komunalne. Praktycznie jednak w odniesieniu do tego rodzaju nieruchomości ewentualne wywłaszczenie przy tworzeniu parku narodowego nie wchodzi w grę, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 7 nie jest możliwe utworzenie parku bez wcześniejszego uzyskania zgody zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy dotyczące tworzenia rezerwatów już analogicznych postanowień nie zawierają. Wywłaszczenie zawsze będzie następowało na rzecz Skarbu Państwa.

 

PLANY OCHRONY

Nowelizacja z grudnia 2000r. w istotny sposób przebudowała funkcjonującą już wcześniej instytucję planów ochrony. Sporządza się je dla parków narodowych, krajobrazowych i rezerwatów przyrody; mają służyć realizacji funkcji ochronnych na tych obszarach – są one najważniejszymi dokumentami precyzującymi sposób osiągania celów ustawy i indywidualizującymi na wskazanych obszarach niezbędne działania ochronne.

Projekt planu ochrony dla określonego obszaru sporządza organ zarządzający albo sprawujący bezpośredni nadzór nad tym obszarem. (Rozróżnienie organu zarządzającego i sprawującego bezpośredni nadzór ma znaczenie głównie ze względu na różne formuły organizacyjne zarządzania obszarami chronionymi – przez specjalny aparat zarządzający w obu typach parków bądź przez wskazany w rozporządzeniu tworzącym rezerwat organ zarządzający przy rezerwatach.)

Projekt planu ochrony powinien być przygotowany nie później niż przed upływem 5 lat od daty utworzenia parku lub rezerwatu. Za taką datę należałoby uznać dzień wejścia w życie aktu normatywnego tworzącego daną formę. Dla obiektów istniejących przepisy przejściowe ustawy nowelizującej (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2) określają zasady dostosowywania istniejących planów do nowych wymagań.

Ustawa określa procedurę przyjmowania przygotowanych projektów. Sporządzony projekt planu ochrony wymaga przede wszystkim przedłożenia do zaopiniowania (niewiążącego) przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego. Jest to więc kolejne, związane z funkcjonowaniem ochrony przyrody, uprawnienie samorządów. Również w tym przypadku (podobnie jak przy uzgadnianiu tworzenia parków) za "zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego" należy uważać wszystkie jednostki, na których obszarze leży dany obszar chroniony, a więc gminy, powiaty i województwa.

Jednostki te mają wyznaczony czas na przedłożenie opinii, przy czym jest to dla nich termin wiążący, gdyż niezłożenie opinii w ciągu miesiąca powoduje zastosowanie domniemania przedłożenia opinii pozytywnej. Przedłożona opinia nie jest dla projektu wiążąca. Plan jest wprowadzany w życie w drodze wydania aktu normatywnego – rozporządzenia ministra albo wojewody, który to akt musi być opublikowany (odpowiednio w Dzienniku Ustaw bądź wojewódzkim dzienniku urzędowym).

Plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody oraz parków krajobrazowych mają być sporządzane na okres 20 lat.

Główne założenia konstrukcji tego instrumentu są zatem następujące:

 

MIEJSCA ROZRODU I REGULARNEGO PRZEBYWANIA ZWIERZĄT

Kolejną ciekawą zmianą wprowadzoną przez nowelizację z grudnia 2000r. jest nowa forma ochrony obszarowej, stworzona głównie dla realizacji celów ochrony gatunkowej. Tą formą będą miejsca rozrodu i regularnego przebywania zwierząt gatunków chronionych, których granice ma ustalać wojewoda (art. 27c ust. 3). Konstrukcja tego przepisu różni się jednak nieco od innych norm ustalających listy zakazów i ograniczeń – wszystkie zakazy i ograniczenia w nim ustalone obowiązują bezpośrednio z mocy ustawy, nie ma potrzeby ich wprowadzania aktem tworzącym chroniony obszar. Przepis nie określa formy prawnej aktu ustanawiającego ochronę, jest to jednak niewątpliwie akt o charakterze władczym, ustanawia bowiem określone obowiązki. Należałoby wobec tego stosować formę decyzji administracyjnej. Decyzja byłaby kierowana do właściciela terenu bądź jednostki zarządzającej gruntem Skarbu Państwa.

 

REKOMPENSATA ZA ZWOLNIENIE Z PODATKÓW LOKALNYCH

Ważną z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego zmianą jest zagwarantowanie im rekompensaty za ustawowe zwolnienie z podatków lokalnych (z wyjątkiem rolnego i leśnego). Zwolnienie to dotyczy gruntów objętych ochroną ścisłą, częściową lub krajobrazową, położonych w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, jak również budynków i budowli (wraz z gruntem, na którym są posadowione) służących bezpośrednio celom z zakresu ochrony przyrody.

Dokonane w tym zakresie zmiany odnoszą zasadę zwolnienia z podatków do całego obszaru parku narodowego lub rezerwatu; zwolnieniem objęto bowiem wyraźnie grunty poddane wszystkim formom ochrony. Zawężono w przepisie zwolnienie dotyczące budynków i budowli trwale z gruntem związanych, cechą wyróżniającą nie jest ich związek z celami statutowymi parku a bezpośrednie powiązanie z osiąganiem celów parku, przy czym mają to być wyłącznie cele z zakresu ochrony przyrody. W ten sposób zwolnieniem nie są już objęte np. budynki związane z obsługą ruchu turystycznego czy funkcjami dydaktycznymi (np. muzeum parku).

Zapewnienie rekompensaty oznacza, że gminom przysługuje roszczenie o zwrot utraconych kwot podatków wobec Skarbu Państwa – w praktyce musi być ono kierowane do wojewody, będącego reprezentantem Skarbu Państwa na terenie województwa.

 

DOSTOSOWANIE DO PRZEPISÓW UNII EUROPEJSKIEJ

Jak już wspomniano, jednym z celów nowelizacji jest dostosowanie polskiego prawa ochrony przyrody do wymagań Unii Europejskiej. Polega to przede wszystkim na stworzeniu podstaw prawnych do tworzenia Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000, o której mowa w Dyrektywie Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny (zwanej dyrektywą siedliskową). W tym celu wprowadzono do ustawy jedno z podstawowych używanych w dyrektywie pojęć, a mianowicie "siedlisko przyrodnicze". W art. 35a nakazano poddawanie siedlisk pod ochronę w drodze ustanowienia przez właściwy organ formy ochrony przyrody wybranej spośród wymienionych w art. 13. Inne ważne elementy konstrukcji sieci NATURA 2000 zawarte są w art. 35, 36a, a także w definicjach oraz przez określenie celów ochrony przyrody, m.in. do wyliczenia kategorii obszarów obejmowanych ochroną rezerwatową (art. 23 ust. 1) wprowadzono siedliska przyrodnicze.

Inne, dostosowujące ustawę do prawa UE przepisy to np.:

 

LITERATURA:

  1. Bar M., Górski M., Jerzmański J., Nowe przepisy o ochronie przyrody. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001.

  2. Górski M., rozdz. 13 w: Prawo ochrony środowiska dla praktyków, red. J. Jendrośka, J. Jerzmański, Verlag Dashoefer, Warszawa 2001.

 

  1. Chodzi przede wszystkim o dwie dyrektywy – Council Directive of 2 April 1979 on the conservation of wild birds (dyrektywa w sprawie ochrony dziko żyjących ptaków, zwana "dyrektywą ptasią") - OJ L 103 25.04.79 p.1; zmiany - OJ L 319 07.11.81 p.3, OJ L 115 08.05.91 p.41OJ L 164 30.06.94 p.9 oraz

    Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (dyrektywa w sprawie ochrony naturalnych siedlisk oraz dzikiej fauny i flory – zwana "dyrektywą siedliskową" lub "habitatową"); OJ L 206 22.07.92 p.7, zmiana - OJ L 107 24.04.97 p.1.

  2. Chodzi przede wszystkim o konwencję w sprawie różnorodności biologicznej - Rio de Janeiro, 5 czerwca 1992 r. - ratyfikowana, jeszcze nie ogłoszona (uchwalono już ustawę upoważniającą Prezydenta RP do dokonania ratyfikacji - Dz. U. z 1995 r. Nr 121)