Tworzenie lokalnych form ochrony przyrody

Ewa Gacka-Grzesikiewicz
Instytut Ochrony Środowiska

 

PODSTAWY OCHRONY PRZYRODY

STAN I PERSPEKTYWY OCHRONY PRZYRODY W POLSCE

 

1. FORMY OCHRONY PRZYRODY W POLSCE

Do roku 1970 w Polsce obowiązywały dwie przestrzenne formy ochrony przyrody: parki narodowe i rezerwaty przyrody. Z tego tytułu ochroną objęto łącznie 0,46 % powierzchni kraju, przy czym większość istniejących wówczas parków narodowych i rezerwatów utworzona była w latach 1950-1960. W połowie lat 60-tych Państwowa Rada Ochrony Przyrody (PROP) wyszła z inicjatywą wprowadzenia nowych form ochrony. Głównym motywem rozszerzenia ochrony na inne tereny było wtedy zagrożenie istniejących 11 parków narodowych wzmożonym ruchem turystycznym oraz konieczność zachowania pewnej potencjalnej rezerwy terenów wypoczynkowych na przyszłość.

Opracowany wtedy "Projekt ochrony krajobrazu w Polsce", przewidujący wprowadzenie dwóch nowych form w postaci parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu, zbiegł się z nasileniem procesów degradacji środowiska w wyniku rozwoju uprzemysłowienia i nasilenia procesów urbanizacyjnych. Stąd do motywów powstrzymania degradacji parków narodowych i zachowania potencjalnej rezerwy terenów o znaczeniu turystycznym, dołączyły jeszcze szeroko pojęte ekologiczne motywy ochrony żywych zasobów przyrody i ich najważniejszej funkcji środowiskotwórczej. Inicjatywa PROP wyprzedziła pamiętny Apel U'Thanta (1969) uświadamiający światu skalę zagrożenia środowiska oraz konieczność szybkiego podjęcia działań zapobiegawczych, zintegrowanych również na płaszczyźnie międzynarodowej, wyprzedziła także zalecenia II Światowej Konferencji Parków Narodowych (1972) skierowane do rządów wszystkich krajów, aby rozszerzyły dotychczasowe formy ochrony przez tworzenie systemu chronionych regionów, w których znalazłyby się ekosystemy reprezentatywne dla danego krajobrazu, ze zwróceniem szczególnej uwagi na te najmniej zmienione i najmniej zagrożone zanieczyszczeniem, a mające wartość ze względu na występowanie organizmów stanowiących zasoby genetyczne. Jak z tego wynika dość gwałtownie następowała ewolucja poglądów na cele i funkcje wprowadzanych form ochrony. Jako przełomowe momenty tej ewolucji można uznać:

W Polsce, z mocy ustawy o ochronie przyrody (1991 - ostatnia zmiana 7 grudnia 2000), poddanie pod ochronę następuje przez:

Wielkoprzestrzenne formy ochrony przyrody, takie jak: parki narodowe i rezerwaty oraz parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu tworzą krajowy system obszarów chronionych. System ten stanowi układ przestrzenny wzajemnie uzupełniających się form ochrony przyrody, łączonych korytarzami ekologicznymi (rozumie się przez to obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi, nie zabudowany, umożliwiający migracje roślin i zwierząt).

Ochrona przyrody oznacza: zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników.

Celem ochrony przyrody jest:

OCHRONA PRZYRODY JEST OBOWIĄZKIEM KAŻDEGO OBYWATELA, ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ, A TAKŻE JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH ORAZ OSÓB PRAWNYCH I FIZYCZNYCH PROWADZĄCYCH DZIAŁALNOŚĆ WPŁYWAJĄCĄ NA PRZYRODĘ.

Kto narusza zakazy lub ograniczenia, obowiązujące na obszarach chronionych oraz w stosunku do roślin, zwierząt objętych ochroną gatunkową ustanowioną przez właściwy organ oraz w stosunku do siedlisk przyrodniczych, podlega karze aresztu lub grzywny - (Art. 58.1 Ustawy).

Według stanu prawnego na dzień 01.01.2000r. w Polsce utworzonych było 22 PN (ok. 307 tys. ha - 1,0 % pow. kraju), 1269 R (ok. 144 tys. ha - 0,5 % pow. kraju), 119 PK (ok. 2532,0 tys. ha - 8,1 % pow. kraju), OCHK (ok. 7228,2 tys. ha - 21,9 % pow. kraju). Ponadto innymi formami ochrony przyrody objęto ok. 0,3 % powierzchni.

Razem obszary prawnie chronione zajmują obecnie 32,5 % powierzchni Polski. W tym szacunku nie uwzględniono utworzonych dla wielu obszarów tzw. otulin, na terenie których też mogą obowiązywać określone zasady użytkowania terenu, obecnie - tylko w przypadku, kiedy stosowne zapisy zostaną wprowadzone do planów zagospodarowania przestrzennego.

Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że w miarę coraz lepszego rozpoznania walorów środowiska i stanu ich zagrożenia, pojawiają się na ogół nowe argumenty na rzecz obejmowania ochroną kolejnych terenów bądź też nadawania wyższej rangi ochrony. Na przykład wiele nowych parków narodowych powstało na bazie wcześniejszych parków krajobrazowych, a PK na bazie wcześniej wyznaczonych OCHK.

Można stwierdzić, że obecnie przeważa kierunek ochrony przyrody polegający na kontynuacji obejmowania różnymi formami ochrony coraz to nowych obszarów i obiektów wraz z wprowadzaniem ograniczeń w stosunku do różnych rodzajów działalności gospodarczej. Ograniczenia te powodowane są obserwowaną degradacją środowiska w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazuje się w ten sposób na błędy w gospodarowaniu i nieprzestrzeganie praw przyrody.

W przyszłości należy oczekiwać, że każdorazowo będzie następowało dostosowanie prowadzonej działalności gospodarczej do istniejących uwarunkowań środowiska, a więc będzie prowadzone zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju.

 

2. PRAWO EKOLOGICZNE

Akty prawne określające sposoby i dopuszczalne granice korzystania z przyrody oraz nakładające na użytkowników przyrody obowiązki, nakazy, zakazy i ograniczenia noszą miano prawa ekologicznego (ochrony przyrody, ochrony środowiska).

Prawo ekologiczne tworzą ustawy, rozporządzenia i zarządzenia wykonawcze oraz inne przepisy wynikające z ustaw. System ten sukcesywnie się rozbudowuje, w miarę jak powiększa się zasięg przekształceń środowiska. Jednocześnie coraz więcej problemów ekologicznych wymaga rozwiązań w skali kontynentalnej i globalnej. Są one regulowane międzynarodowym prawem ochrony przyrody i środowiska.

Polskie prawo ekologiczne określa status obszarów i obiektów o szczególnych wartościach przyrodniczych. Do najważniejszych ustaw należą:

Ustawy te dały podstawy do wydania szeregu zarządzeń i rozporządzeń oraz podejmowania na ich podstawie uchwał w sprawie tworzenia określonego typu obszarów i obiektów, wprowadzania ochrony gatunkowej roślin i zwierząt, a także sporządzania planów ochrony dla rezerwatów przyrody, parków narodowych i krajobrazowych, bądź też sporządzania szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego dla innych terenów wymagających szczególnej ochrony wartości przyrodniczych.

Polska występuje jako strona w wielu konwencjach międzynarodowych. Zobowiązują one nasz kraj do opracowania własnej strategii ochrony zasobów objętych podpisanymi konwencjami. Realizacja wypracowanych strategii będzie spoczywała na wszystkich podmiotach gospodarujących w środowisku, a nadzór nad realizacją - na służbach administracji państwowej. (obowiązek realizacji chyba, no nie?)

Najważniejsze podpisane przez Polskę konwencje dotyczące ochrony przyrody to:

Wysiłki na rzecz ochrony środowiska nabrały globalnego wymiaru zwłaszcza pod wpływem Światowego Szczytu Ziemi na konferencji w Rio de Janeiro w 1992r. Jej owocem było określenie światowej strategii powstrzymania dalszej degradacji środowiska oraz przyjęcie zasady trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarki światowej - dokumentu znanego pod nazwą Agenda 21. Ponadto na szczególne podkreślenie zasługują: Dyrektywa w sprawie dzikiego ptactwa oraz Dyrektywa w sprawie ochrony siedlisk naturalnych dzikiej fauny i flory, które stanowią podstawę do budowania Europejskiej Sieci Ekologicznej Specjalnych Obszarów Chronionych pod nazwą Natura 2000 - jest ona ważna dla obszaru Unii Europejskiej i ma na celu stymulowanie rozwoju krajowych sieci ekologicznych i powiązanie ich z Siecią Europejską. Inną ważną inicjatywą jest tworzenie ogólnoeuropejskiej sieci ochrony przyrody pod nazwą EECONET.

Sieć Natura 2000 ma składać się z obiektów zawierających naturalne siedliska i gatunki objęte dyrektywami, natomiast EECONET ma na celu zintegrowanie w jeden wspólny system istniejących obszarów chronionych w poszczególnych krajach europejskich.

Istotnym dokumentem jest też podpisana przez ministrów ochrony środowiska państw europejskich Paneuropejska Strategia Ochrony Różnorodności Biologicznej i Krajobrazowej. Strategia ta została zaproponowana w Deklaracji z Maastricht "Ochrona Dziedzictwa Przyrodniczego Europy" (1993) i stanowi odpowiedź w kwestii wdrażania konwencji o różnorodności biologicznej.

 

3. ZRÓWNOWAŻONY ROZWÓJ I OCHRONA ŚRODOWISKA

Pojęcie zrównoważonego rozwoju stanowi rozwinięcie i uściślenie wcześniej używanego terminu "ekorozwój" wprowadzonego do powszechnego użycia w 1972r. Sformułowane wtedy przez UNEP zasady ekorozwoju odnosiły się do prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej w harmonii z przyrodą i w taki sposób, by nie powodować nieodwracalnych zmian w środowisku przyrodniczym.

Pojęcie trwałego i zrównoważonego rozwoju zostało wypracowane pod koniec lat osiemdziesiątych na forum Światowej Komisji ds. Środowiska i Rozwoju Narodów Zjednoczonych i przedstawione w raporcie "Nasza wspólna przyszłość" (tzw. raport Pani Bruntland). Trwały i zrównoważony rozwój zdefiniowano tam jako taki, "który zapewni sprawiedliwe zaspokojenie potrzeb współczesnego społeczeństwa bez naruszania możliwości zaspokojenia potrzeb przyszłych pokoleń". Pojęcie to (sustainable development) zostało też wprowadzone do dokumentów konferencji Narodów Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój - SZCZYT ZIEMI", która odbyła się w czerwcu 1992r. w Rio de Janeiro. Było to ważne wydarzenie o ogromnym znaczeniu dla integracji problemów środowiska i rozwoju w różnych skalach - od lokalnej do globalnej.

Stanowisko w sprawie zrównoważonego rozwoju w Polsce po raz pierwszy zawarto w dokumencie pod nazwą "Polityka ekologiczna Państwa", który został przyjęty przez Sejm RP Uchwałą Sejmu z dnia 10 maja 1991r. Wyrażono w nim wolę, aby polityka rządu we wszystkich dziedzinach gospodarczych była zgodna z założeniami polityki ekologicznej, a kryteria ekologiczne uzyskały równoznaczną rangę z kryteriami ekonomicznymi.

Akceptację ustaleń SZCZYTU ZIEMI potwierdzono odrębną Uchwałą Sejmu RP z dnia 19 stycznia 1995r. w sprawie polityki zrównoważonego rozwoju, uznając, że zrównoważony rozwój jest koniecznością i obowiązkiem współczesnej cywilizacji.

W 1997r. pojęcie zrównoważonego rozwoju zostało wprowadzone do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (1980 - zmiana Dz.U. nr 133, 1997; poz.885) oraz do Konstytucji RP. Polska jako strona w wielu konwencjach międzynarodowych zobowiązała się do tworzenia odpowiednich prawnych i administracyjnych zabezpieczeń żywych zasobów przyrody.

W zapisie ustawy zasada zrównoważonego rozwoju oznacza dążenie do:

W zapisie Konstytucji RP (1997) poświęcono tej sprawie następujące artykuły:

Kolejne zadanie z tego zakresu wprowadziła Rezolucja Sejmu RP z dnia 19 lutego 1999r. w sprawie przedstawienia przez Radę Ministrów strategii zrównoważonego rozwoju Polski. W rezolucji zwraca się uwagę na nowe zagrożenia ekologiczne oraz zobowiązania Polski wynikające z podpisanych konwencji i umów międzynarodowych. Podkreśla się też konieczność modyfikacji polityki ekologicznej państwa i silniejszego powiązania jej z rozwojem gospodarczym i społecznym.

Tak sformułowane zapisy w przytoczonych dokumentach wynikają m.in. stąd, że Polska jako strona w wielu konwencjach międzynarodowych zobowiązała się do tworzenia odpowiednich prawnych i administracyjnych zabezpieczeń żywych zasobów przyrody. Nasze prawo umożliwia wprowadzenie wielu różnych form ochrony i wielu różnych zabezpieczeń zagrożonych siedlisk zwierząt i roślin.

Analogicznie jak w prawie europejskim można wyróżnić dwie grupy aktów:

Gatunki będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty Europejskiej odznaczają się tym, że są: zagrożone, podatne na zagrożenie, rzadkie, endemiczne i wymagające specjalnej uwagi.

Realizacja polityki ekologicznej ochrony środowiska (zasad zrównoważonego rozwoju) następuje poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i powinna się wyrażać w jednoznacznym ustaleniu, iż obowiązek ochrony środowiska nie może być traktowany jako pozostający w konflikcie z interesami gospodarki, lecz jako element prawidłowego gospodarowania.

 

4. PANEUROPEJSKA STRATEGIARÓŻNORODNOŚCI BIOLOGICZNEJ I KRAJOBRAZOWEJ

Paneuropejska Strategia proponuje zintegrowanie problemów różnorodności biologicznej i krajobrazowej z całokształtem spraw społecznych i gospodarczych. Zamiarem Strategii jest zapewnienie w ciągu 20 lat ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej i krajobrazowej w Europie i w poszczególnych jej regionach.

W szczególności dążyć się będzie do:

 

10 ZASAD STRATEGII

  1. Zasada Rozważnego podejmowania decyzji. Decyzje podejmowane są w oparciu o najpełniejsze dostępne informacje, stosują rozsądne środki uzasadnione społecznie i gospodarczo, działające zachęcająco na rzecz ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności.

  2. Zasada Unikania. Wprowadzenie odpowiednich procedur wymagających oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do projektów, które mogą mieć szkodliwy wpływ na różnorodność biologiczną i krajobrazową oraz wprowadzenie procedur mających na celu uniknięcie takiego wpływu.

  3. Zasada Przezorności. Działania mające na celu wprowadzenie odpowiednich procedur nie mogą zostać odłożone, nawet jeśli związek przyczynowy pomiędzy działalnością a jej szkodliwym wpływem nie został w pełni potwierdzony.

  4. Zasada Przemieszczania. Działania, które są szczególnie szkodliwe dla różnorodności biologicznej i krajobrazowej, a których nie można uniknąć, powinny, tam gdzie to jest możliwe, zostać przeniesione na tereny, na które będą miały mniejszy wpływ.

  5. Zasada Kompensacji za szkody ekologiczne. Szkodliwe skutki zmian fizycznych, na obszarach o dużej wartości pod względem różnorodności, których nie można uniknąć, muszą być kompensowane środkami ochrony stosowanymi przez użytkownika.

  6. Zasada Integralności ekologicznej. Należy chronić siedliska i procesy ekologiczne, od których zależy przetrwanie gatunków.

  7. Zasada Przywracania i odtwarzania. Różnorodność biologiczna powinna być przywracana i odtwarzana w oparciu o odpowiednie badania.

  8. Zasada Najlepszej dostępnej technologii i praktyki ekologicznej. Dostęp i transfer technologii są elementami realizacji Strategii.

  9. Zasada Zanieczyszczający płaci.

  10. Zasada Udziału społeczeństwa i dostępu do informacji dla społeczeństwa.

W Strategii różnorodności biologicznej przewiduje się, że rolnictwo, leśnictwo i turystyka uznają różnorodność biologiczną za podstawę swojej działalności, a w związku z tym aktywnie będą chronić i wzmacniać przyrodę i krajobraz.

Do innych kluczowych sektorów wpływających na środowisko przyrodnicze określonych w Piątym Programie Działań Ekologicznych UE i Konwencji o Różnorodności Biologicznej należą: energetyka, przemysł transport, gospodarka wodna, obronność i planowanie przestrzenne.

Zintegrowanie zadań różnorodności biologicznej i krajobrazowej należy prowadzić w taki sposób aby w:

W naszym kraju rozpoczyna się proces integracji ochrony różnorodności biologicznej z sektorami gospodarczymi. Świadczą o tym zarówno wprowadzone regulacje ustawowe w prawie budowlanym i prawie zagospodarowania przestrzennego, jak i coraz częściej pojawiające się specjalne wytyczne i rozporządzenia stosownych ministrów.

Prawo budowlane (DZ.U. nr 89/1994 poz.414 ze zmianami) w wielu miejscach nawiązuje do "ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska" (1980 ze zmianami).

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 15/1999 poz. 139 ze zmianami) wprowadziła szereg instrumentów planistycznych o charakterze przestrzennym, w tym m.in.: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzany dla gminy (zespołu gmin) lub części (części gminy?), który jest przepisem gminnym i ma moc powszechnie obowiązującą na terenie dla którego został sporządzony.

Miejscowe plany nie mają jednakże charakteru obligatoryjnego, z wyjątkiem planu dla obszaru chronionego krajobrazu i zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jeśli ochronie poddaje je rada gminy. Stąd za szczególnie ważne uważam te regulacje z zakresu ochrony środowiska, które wprowadzane są bezpośrednio do działalności gospodarczej przez poszczególne branże.

Można tu wymienić dla przykładu:

  1. Warunki techniczne prowadzenia robót z zakresu melioracji i gospodarki wodnej na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych. PIOŚ, 1987.

  2. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (DZ.U nr 21/1997 poz.111), w którym pojawił się rozdział pt. "Usytuowanie budowli hydrotechnicznych i ich oddziaływanie na środowisko", a w nim zalecenia optymalizacji kryteriów gospodarczych, społecznych i ekologicznych, harmonizacji budowli z istniejącym krajobrazem, zapewnienia zwierzętom dostępu do wody, wyposażenia w przepławki budowli przegradzających rzeki i itp.

  3. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DZ.U. nr 43/1999 poz. 430), w którym pojawiły się rozdziały takie jak: ochrona wód i powierzchniowych utworów geologicznych, ochrona przyrody, krajobrazu, gruntów rolnych i leśnych, ochrona środowiska kulturowego.

  4. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, (DZ.U. nr 63/2000 poz. 735), w którym reguluje się sprawy ochrony środowiska przyrodniczego, ze zwróceniem po raz pierwszy szczególnej uwagi na konieczność zapewnienia warunków przemieszczania się zwierząt dziko żyjących i utrzymania ciągłości ekosystemu cieku.