Nowe regulacje prawne w zakresie odpadów na tle dyrektyw Unii Europejskiej

Maria Suchy
Ekspert Sejmowej Komisji Ochrony Środowiska,
Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie

ZADANIA I OBOWIĄZKI
ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
WE WDRAŻANIU NOWYCH USTAW EKOLOGICZNYCH

 

1. WPROWADZENIE

W pierwszym półroczu 2001 roku Sejm uchwalił kilka nowych aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska, a mających na celu dostosowanie systemu legislacyjnego naszego kraju do wymogów Unii Europejskiej. Spośród przyjętych ostatnio ustaw najważniejsze jest Prawo ochrony środowiska, które po wejściu w życie ma spełniać rolę kodeksu ekologicznego. W ustawie tej uporządkowano szereg zagadnień, które dotychczas były uregulowane niewystarczająco lub wcale. Między innymi zostało określone na potrzeby ustawy pojęcie organów administracji oraz pojęcie organów ochrony środowiska.

Przez organ administracji ustawodawca rozumie:

  1. ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego,
  2. inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.

Natomiast organy ochrony środowiska to organy administracji powołane do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska. Organami tymi są:

  1. wójt, burmistrz lub prezydent miasta,
  2. starosta,
  3. wojewoda,
  4. minister właściwy do spraw środowiska.

2. OCHRONA ŚRODOWISKA W PROCESIE INWESTYCYJNYM

Pierwszym obowiązkiem potencjalnego inwestora jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezależnie od skali projektowanego przedsięwzięcia, organem właściwym do jej wydania jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest plan zagospodarowania przestrzennego, który powinien między innymi uwzględniać ograniczenia wynikające z przepisów w zakresie ochrony środowiska. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę wydania decyzji w odniesieniu do spraw ochrony środowiska stanowią rozstrzygnięcia rozprawy administracyjnej, zatwierdzone przez wojewodę.

Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymagane w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego, gdzie pojęcie obiektu budowlanego określa Prawo budowlane. Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana sposobu przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia w zakresie przepisów ochrony środowiska z:

Ustawa o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wprowadziła jako całkowicie nowe pojęcie przedsięwzięcia, przez które rozumie się inwestycje budowlane lub inne ingerencje w środowisko, polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu użytkowania terenu, w tym również wydobywanie kopalin, wymagające decyzji, których rodzaj określa ustawa. Zgodnie z ustawą do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor powinien dołączyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przy czym dla przedsięwzięć dotychczas sklasyfikowanych jako szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi, wnioskodawca może zwrócić się do organu właściwego do wydania decyzji z zapytaniem o zakres raportu, dołączając informacje o planowanym przedsięwzięciu.

Zakres informacji, jakie wnioskodawca winien złożyć, zwracając się do organu właściwego do wydania decyzji, o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, obejmuje dane dotyczące:

  1. rodzaju, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia,
  2. powierzchni zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego i poprzednich formach ich użytkowania,
  3. rodzaju technologii,
  4. ewentualnych wariantach przedsięwzięcia,
  5. przewidywanej ilości wykorzystywanych surowców, wody i energii,
  6. przedsięwzięciach chroniących środowisko,
  7. rodzajach i przewidywanej ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska przy zastosowaniu przedsięwzięć chroniących środowisko.

W przypadku przedsięwzięć zaliczanych do drugiej kategorii, czyli uznawanych na podstawie dotychczasowych przepisów za mogące pogorszyć stan środowiska, o obowiązku sporządzania raportu decyduje organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie dołączonej do wniosku charakterystyki przedsięwzięcia, po zasięgnięciu opinii starosty i powiatowego inspektora sanitarnego. Potrzebę sporządzenia raportu organ stwierdza w drodze postanowienia, określając równocześnie zakres raportu. Jeżeli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wówczas raport powinien być także sporządzony na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz decyzje o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu, wydawane w trybie nowej ustawy objęte są obowiązkiem udostępnienia każdemu, kto o taką informację się zwróci. Organ właściwy do wydania decyzji, poddaje raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko postępowaniu z udziałem społeczeństwa.

Uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga również uzgodnień, analogicznych jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z tą różnicą, że o uzgodnienie zwraca się tym razem inwestor. Organem pierwszej instancji, właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę jest co do zasady starosta, a tylko w określonych ustawą przypadkach szczególnych wojewoda. Przepisów ustawy dotyczących wymogu uzgadniania i opiniowania nie stosuje się, jeżeli organ przeprowadzający postępowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko jest jednocześnie organem, z którym należy uzgodnić, bądź którego opinii należy zasięgnąć.

W projektowanej działalności inwestor jest zobowiązany zastosować takie dostępne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, aby uciążliwości stwarzane przez zakład lub inny obiekt mieściły się na ich terenie. Jeżeli z postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że standardy jakości środowiska nie mogą być dotrzymane, wówczas dla:

Obszar ograniczonego użytkowania w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia, natomiast dla pozostałych przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko obszar ograniczonego użytkowania tworzy w drodze uchwały rada powiatu. Utworzenie obszarów ograniczonego użytkowania uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odrębne wymogi dotyczą przedsięwzięć, związanych z lokalizacją i budową zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Powinny być one lokalizowane w bezpiecznej odległości od siebie, od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, budynków zamieszkania zbiorowego i obszarów chronionych w trybie przepisów o ochronie przyrody i w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne.

W trakcie przygotowywania i realizacji każdej inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu. W trakcie prac budowlanych inwestor ma obowiązek uwzględnić ochronę środowiska, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Jeżeli przy prowadzeniu prac budowlanych ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, wówczas inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany do naprawienia wyrządzonych szkód, w szczególności za pomocą metod kompensacji przyrodniczej.

Nowo zbudowany lub zmodernizowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być oddane do użytku, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, którymi są:

  1. wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko,
  2. zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych wynikających z ustaw lub decyzji administracyjnych,
  3. uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska,
  4. dotrzymywanie na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji.

Nowo zbudowany lub zmodernizowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być eksploatowane, jeżeli w okresie 30 dni od zakończenia rozruchu nie są dotrzymywane wynikające z mocy prawa standardy emisyjne, albo określone w pozwoleniu warunki emisji ustalone dla fazy po zakończeniu rozruchu. Na 30 dni przed terminem oddania do użytku nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji, realizowanych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne, inwestor jest obowiązany poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie:

  1. oddania do użytku nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji,
  2. zakończenia rozruchu instalacji, jeżeli jest on przewidywany.

Jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes społeczny związany z ochroną środowiska, a w szczególności z zagrożeniem jego zniszczenia w znacznych rozmiarach, organ wydający pozwolenie może w nim ustanowić zabezpieczenie roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku.

Ustawa z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko straciła moc z dniem wejścia w życie Prawa ochrony środowiska, gdyż uregulowania w niej zawarte zostały przeniesione do tej ustawy.

Spoczywające na wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta zadania z dziedziny ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym są niewątpliwie najważniejszymi dla tego szczebla administracji samorządowej. Nie należy jednak zapominać, że organ ten na mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest upoważniony do opiniowania, na wniosek wojewody lub starosty, programów gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, transportu i zbierania odpadów. W przypadku składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych, wójt, burmistrz, prezydent miasta z urzędu wydaje decyzję nakazującą posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Na składowanie odpadów niebezpiecznych w wydzielonych częściach innych składowisk, ich wytwórca musi uzyskać zgodę starosty, wydawaną po zaopiniowaniu przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Zadania i uprawnienia organu gminy z zakresu ochrony środowiska przed odpadami komunalnymi, wynikające z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały z dniem 1 października 2001 r. znacząco rozszerzone zapisami ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Gminy mają między innymi obowiązek budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, organizowania selektywnej zbiórki, segregacji oraz magazynowania przydatnych do odzysku odpadów komunalnych, prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta udzielają w drodze decyzji zezwoleń między innymi na zbieranie, transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych.

Zgodnie z art. 379 ust.1 Prawa ochrony środowiska wójt, burmistrz, prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów.

3. STAROSTA JAKO ORGAN OCHRONY ŚRODOWISKA

Jak już wspomniano, starosta jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Równocześnie starosta może wydać opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając przy tym zakres tego raportu.

Ważne zadania spoczywają na staroście w dziedzinie ochrony powierzchni ziemi. W szczególności starosta dokonuje rekultywacji powierzchni ziemi, jeżeli:

  1. podmiot, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie dysponuje prawami do tego terenu, lub
  2. nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna, lub
  3. zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło w wyniku klęski żywiołowej.

Starosta dokonuje rekultywacji powierzchni ziemi także wówczas, gdy jest to natychmiast konieczne ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. W tych przypadkach starosta określa, w drodze decyzji, zakres, sposób oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji. Starosta jest także uprawniony do określenia w drodze decyzji obowiązku poniesienia kosztów rekultywacji, jak również do uzgodnień warunków rekultywacji. Może także w uzasadnionych przypadkach nałożyć na władającego obowiązek prowadzenia pomiarów zawartości substancji zanieczyszczających powierzchnię ziemi.

Bardzo ważnym, zupełnie nowym obowiązkiem, który będzie należał do starosty, jest prowadzenie okresowych badań jakości gleby i ziemi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz prowadzenie rejestru zawierającego informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem terenów, na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę. Kolejność rekultywacji powierzchni ziemi określają powiatowe programy ochrony środowiska.

Drugą istotną grupę nowych zadań starosty stanowi ochrona przed hałasem. Oceny stanu akustycznego środowiska i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska. Na potrzeby tej oceny starosta sporządza co 5 lat mapy akustyczne terenu, przy czym dla aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy dokonanie oceny jest obowiązkowe. W przypadku wystąpienia przekroczeń poziomów dopuszczalnych, opracowywany jest program działań w celu dostosowania poziomu hałasu do dopuszczalnego. Starosta, niezwłocznie po sporządzeniu map akustycznych, przekazuje je zarządowi województwa, wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu.

W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, właściwy starosta ustala w drodze decyzji wysokość odszkodowania.

Jednak najważniejsze zadania spoczywają na staroście w zakresie nadzoru nad instalacjami i urządzeniami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Te zadania to obowiązki i uprawnienia dotyczące:

Starosta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym swoją właściwością.

4. WOJEWODA JAKO ORGAN OCHRONY ŚRODOWISKA

Wojewoda jest właściwy w sprawach:

  1. związanych z przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne, oraz dotyczących eksploatacji instalacji na terenach zakładów zaliczanych do tych przedsięwzięć,
  2. dotyczących przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych.

Ponadto w dziedzinie ochrony powietrza wojewoda co roku dokonuje oceny poziomu substancji w strefach, a następnie dokonuje klasyfikacji stref. Wojewoda dokonuje oceny poziomu substancji w powietrzu na podstawie pomiarów w aglomeracjach o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy oraz w strefach, w których poziom substancji w powietrzu jest wyższy od ustalonych. Dla stref, w których poziom choćby jednej substancji przekracza wartości dopuszczalne, wojewoda określa program ochrony powietrza. W przypadku wystąpienia przekroczeń progów alarmowych wojewoda określa plan działań krótkoterminowych w celu ograniczenia skutków i czasu trwania przekroczeń oraz niezwłocznie powiadamia społeczeństwo a także podmioty, których działalność spowodowała przekroczenia. Wojewoda prowadzi także okresowe kontrole poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz rejestr terenów, na których stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych poziomów. Jak już wspomniano, wojewoda jest uprawniony do tworzenia, na określonych w ustawie warunkach, obszarów ograniczonego użytkowania.

W razie wystąpienia awarii przemysłowej wojewoda, poprzez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podejmuje działania i stosuje środki niezbędne do usunięcia awarii i jej skutków.

Także wojewoda prowadzi postępowanie negocjacyjne, związane z ustaleniem programu dostosowawczego przed wydaniem pozwolenia zintegrowanego.

Ponadto wojewoda, poprzez kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży realizuje szereg zadań szczegółowych, których zakres jest na ogół zbliżony do uregulowań dotychczasowych.

5. MINISTER JAKO ORGAN OCHRONY ŚRODOWISKA

Najważniejsze zadania ministra właściwego do spraw środowiska, to przygotowanie całego szeregu aktów wykonawczych do nowych ustaw, oraz współudział w tworzeniu rozporządzeń związanych z ochroną środowiska przez inne resorty, w szczególności przez ministra gospodarki i ministra zdrowia. Na ministrze właściwym do spraw środowiska ciąży ustawowy obowiązek opracowania projektu polityki ekologicznej państwa na 4 lata z perspektywicznym przewidywaniem działań na kolejne 4 lata.

Minister koordynuje działania dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko, w szczególności w trakcie prowadzenia postępowania związanego z planowanym przedsięwzięciem, a także w przypadku wystąpienia awarii.

Minister właściwy do spraw środowiska gromadzi informacje o najlepszych dostępnych technikach oraz koordynuje przepływ tych informacji do odpowiednich organów oraz podmiotów korzystających ze środowiska. Także ten organ prowadzi rejestr wniosków o wydanie pozwoleń zintegrowanych, ocen zgodności z minimalnymi wymaganiami oraz wydanych pozwoleń zintegrowanych.