Nowe regulacje prawne w zakresie odpadów na tle dyrektyw Unii Europejskiej

---

Maria Suchy
Ekspert Sejmowej Komisji Ochrony Środowiska,
Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie

ROLA INSPEKCJI OCHRONY ŚRODOWISKA
WE WDRAŻANIU PRZEPISÓW USTAWY O ODPADACH,
USTAWY O OPAKOWANIACH I ODPADACH OPAKOWANIOWYCH,
USTAWY O OBOWIĄZKACH PRZEDSIĘBIORCÓW
W ZAKRESIE GOSPODAROWANIA NIEKTÓRYMI ODPADAMI
ORAZ O OPŁACIE PRODUKTOWEJ I OPŁACIE DEPOZYTOWEJ

 

1. WPROWADZENIE

W obecnym kształcie organizacyjnym Inspekcja Ochrony Środowiska powstała na mocy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z dniem 1 stycznia 1999 r. Inspekcja Ochrony Środowiska weszła w skład służb, inspekcji i straży, zespolonych z wojewodą.

Najważniejsze zadania Inspekcji to:

• kontrola przestrzegania warunków korzystania ze środowiska, w tym kontrola postępowania z odpadami pod kątem przestrzegania zasad ochrony środowiska,
• kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem,
• udział w przekazywaniu do eksploatacji instalacji, urządzeń oraz obiektów, których działalność może wpływać na stan środowiska,
• podejmowanie decyzji o wstrzymaniu działalności prowadzonej z naruszeniem warunków korzystania ze środowiska.

Ustawowe uprawnienia inspektora to między innymi:

• możliwość wstępu na teren nieruchomości lub obiektu, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza,
• pobieranie próbek i przeprowadzanie badań i pomiarów,
• ocena sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu,
• ocena stosowanych technologii i rozwiązań technicznych.

Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

• wydać zarządzenie pokontrolne,
• wydać decyzję administracyjną, w tym decyzję o wymierzeniu kary biegnącej lub kary łącznej,
• zażądać przeprowadzenia postępowania służbowego wobec osób winnych uchybień,
• wstrzymać w trakcie kontroli działalność powodującą naruszenie wymagań ochrony środowiska,
• wstrzymać oddanie do użytku obiektu budowlanego, nie spełniającego wymagań ochrony środowiska.

Działalność kontrolną Inspekcja realizuje w oparciu o roczne plany kontroli, w których uwzględnia między innymi wielkość zakładów i ich zakres oddziaływania na środowisko a także sygnały napływające od jednostek samorządu terytorialnego i społeczności lokalnych.

Inspekcja Ochrony Środowiska udziela pomocy organom samorządu terytorialnego w realizacji ich zadań kontrolnych w dziedzinie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 377 ustawy - Prawo ochrony środowiska, organy Inspekcji Ochrony Środowiska wykonują zadania w zakresie ochrony środowiska, jeżeli ustawa tak stanowi, natomiast zgodnie z art. 379 marszałek województwa, starosta, wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów.

Podstawowa działalność Inspekcji Ochrony Środowiska jest finansowana z budżetu państwa poprzez budżety wojewodów. W chwili obecnej, przy malejących kwotach na wydatki rzeczowe z budżetu państwa, konieczne jest wypracowanie mechanizmów, które pozwolą utrzymać i odtwarzać posiadany przez Inspekcję Ochrony Środowiska potencjał laboratoryjny, szczególnie w aspekcie wzrastającego ze strony samorządów zapotrzebowania na kompleksową informację o stanie środowiska, jako niezbędny punkt wyjścia do tworzenia programów rozwoju na szczeblu regionalnym i lokalnym. Także spełnienie wynikających z ustawy wymagań o dostępie społeczeństwa do informacji o środowisku i jego ochronie będzie trudne bez posiadania przez organy administracji możliwości korzystania z profesjonalnego i spełniającego normy międzynarodowe zaplecza laboratoryjnego. Inspekcja Ochrony Środowiska dysponuje obecnie dość dobrze rozwiniętym systemem obserwacji stanu środowiska, jednakże nie podjęto dotychczas żadnych rozstrzygnięć co do roli organów samorządowych w prowadzeniu i finansowaniu systemów monitoringowych.

Wprowadzenie trójstopniowego podziału państwa spowodowało, że pozwolenia wymagane przez ustawy, takie jak decyzje o dopuszczalnej emisji, pozwolenia wodno-prawne, decyzje o emisji hałasu, decyzje dotyczące odpadów itd., wydawane są obecnie przez organy wojewódzkie i powiatowe, przy czym większość decyzji wydawana jest przez starostów. Oznacza to radykalną zmianę dotychczasowego systemu. Administracja rządowa utraciła w ten sposób kontrolę nad ważnym instrumentem osiągania celów polityki regionalnej, jakim jest możliwość ograniczania wielkości emisji.

2. KOMPETENCJE I ZADANIA WIOŚ W ZAKRESIE NADZORU NAD GOSPODARKĄ ODPADAMI, WYNIKAJĄCE Z USTAWY O ODPADACH

Zgodnie z ustawą zadania Inspekcji Ochrony Środowiska wykonują:

1. Główny Inspektor Ochrony Środowiska,
2. Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jako kierownika wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi kontrolę podmiotów korzystających ze środowiska na każdym etapie gospodarki odpadami:

• wytwórcy odpadów w zakresie wypełniania obowiązków co do ograniczania ilości i uciążliwości powstających odpadów, odzysku odpadów, których powstaniu nie udało się zapobiec oraz unieszkodliwiania tych odpadów, których powstaniu nie można było zapobiec i których nie udało się wykorzystać,
• wytwórcy odpadów w zakresie poprawności zlecania usługi odzysku i unieszkodliwiania odpadów,
• wytwórcy odpadów w zakresie wypełniania wszystkich wymogów formalnych, w tym uzyskania wymaganych pozwoleń lub zezwoleń oraz prowadzenia ewidencji,
• zarządzającego instalacją w zakresie posiadania i przestrzegania decyzji określających zakres korzystania ze środowiska,
• zarządzającego składowiskiem odpadów w zakresie posiadania i przestrzegania instrukcji eksploatacji składowiska,
• prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów co do posiadania oraz przestrzegania warunków zezwolenia,
• prowadzącego działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów co do posiadania oraz przestrzegania warunków zezwolenia,
• zarządzającego spalarnią odpadów lub innym obiektem unieszkodliwiania odpadów w zakresie posiadania i przestrzegania warunków zezwolenia.

Szczegółowe uprawnienia i zadania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, to:

• wszczynanie egzekucji, jeżeli zarządzający składowiskiem odpadów nie wypełnia obowiązków co do:
  1. przesyłania uzyskanych wyników monitorowania składowiska odpadów,
  2. powiadamiania o stwierdzonych zmianach obserwowanych parametrów wskazujących na możliwość wystąpienia zagrożeń dla środowiska,
• przeprowadzanie kontroli w celu sprawdzenia funkcjonowania instalacji i urządzeń służących do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych,
• przeprowadzanie kontroli składowiska odpadów przed wydaniem przez właściwy organ pozwolenia na jego użytkowanie,
• przeprowadzanie kontroli składowiska odpadów przed wydaniem przez właściwy organ zgody na jego zamknięcie,
• możliwość wstrzymania działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w razie niedopełnienia przez posiadacza obowiązków, o których mowa w ustawie,
• możliwość wyznaczenia terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a w razie nie usunięcia ich w tym terminie, wstrzymanie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,
• możliwość wstrzymania działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w razie nie dopełnienia przez posiadacza wymagań, określonych w przepisach wydanych na podstawie ustawy,
• możliwość ustalenia terminu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a w razie nie usunięcia ich w tym terminie, wstrzymanie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,
• możliwość wstrzymania działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów, w razie nie dopełnienia przez zarządzającego spalarnią odpadów obowiązków, o których mowa w ustawie,
• możliwość wyznaczenia terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a w razie nie usunięcia ich w tym terminie, wstrzymanie działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów,
• określenie, w drodze decyzji, zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do ustalenia przyczyn możliwych zagrożeń dla środowiska ze strony składowiska odpadów,
• określenie, w drodze decyzji, zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska ze strony składowiska odpadów,
• możliwość wstrzymania użytkowania składowiska odpadów w przypadku nie dopełnienia przez zarządzającego obowiązków, o których mowa w ustawie,
• możliwość ustalenia terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a w razie ich nie usunięcia w tym terminie, wstrzymanie użytkowania składowiska odpadów.

Ponadto, zgodnie z ustawą - Prawo ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji, administracyjne kary pieniężne za:

• przekroczenie określonych w pozwoleniach ilości lub rodzaju gazów albo pyłów wprowadzanych do powietrza,
• przekroczenie, określonych w pozwoleniach, ilości, stanu lub składu ścieków,
• przekroczenie, określonych w pozwoleniach, ilości pobranej wody,
• naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania odpadów,
• przekroczenie, określonych w pozwoleniach, poziomów hałasu.

Za składowanie odpadów z naruszeniem rodzaju i sposobów składowania odpadów, określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, lub magazynowanie odpadów z naruszeniem decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę w wysokości 0,1 stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każą dobę składowania.

3. KOMPETENCJE I ZADANIA WIOŚ W ZAKRESIE NADZORU NAD GOSPODARKĄ ODPADAMI, WYNIKAJĄCE Z POZOSTAŁYCH USTAW

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzi także kontrolę podmiotów, których obowiązki z zakresu ochrony środowiska przed odpadami wynikają z innych przepisów ochrony środowiska, w tym między innymi:

• świadczącego usługi w zakresie zbierania i transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych co do posiadania oraz przestrzegania warunków zezwolenia,
• świadczącego usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych co do posiadania oraz przestrzegania warunków zezwolenia,
• producentów i importerów opakowań oraz produktów w opakowaniach w zakresie przestrzegania przepisów o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (od 1 stycznia 2002r.),
• importerów oraz wytwórców produktów objętych systemem opłat produktowych i depozytowych co do przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (od 1 stycznia 2002 r.),
• prowadzących działalność związaną z wykorzystaniem substancji kontrolowanych w zakresie przestrzegania przepisów o postępowaniu z substancjami zubożającymi warstwę ozonową (od 1 lipca 2002 r.),
• wytwórców odpadów problemowych, takich jak odpady zawierające PCB, oleje odpadowe, odpady w postaci baterii lub akumulatorów, odpadów medycznych i weterynaryjnych, komunalnych osadów ściekowych, zużytych lamp wyładowczych, zużytych opon, co do przestrzegania przepisów ochrony środowiska przed odpadami,
• wszystkich korzystających ze środowiska w zakresie ponoszenia opłat i opłat podwyższonych za składowanie odpadów.

Nowe uregulowania prawne mają szczególne znaczenie w odniesieniu do składowisk odpadów komunalnych. Zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów obowiązany jest w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. uzyskać decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Właściwy organ odmówi, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, między innymi jeżeli sposób eksploatacji jest sprzeczny z założeniami przyjętymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jeżeli zarządzający składowiskiem odpadów składuje odpady z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, ponosi on, do czasu uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2002 r., administracyjną karę pieniężną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Od 1 stycznia 2002 r. także składowanie odpadów komunalnych będzie objęte systemem opłat za korzystanie ze środowiska. W przypadku odpadów komunalnych projektowana wysokość opłaty wynosi 13,80 zł za 1 tonę. Tak więc przykładowo składowanie bez wymaganych decyzji przez rok odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańców 10 000 miasteczka spowoduje wymierzenie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska kary w wysokości około 580 tys. zł. Karę tą zapłaci zarządzający składowiskiem odpadów, ale w efekcie obciąży ona wszystkich mieszkańców.

Niezależnie od przedstawionych uregulowań, organ ochrony środowiska zobowiąże zarządzających składowiskami odpadów do przeprowadzenia przeglądu ekologicznego. Przegląd należy przedłożyć w terminie do 30 czerwca 2002 r. Zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany dostosować jego funkcjonowanie do wymagań ochrony środowiska najpóźniej do dnia 31 grudnia 2009 r. Po tym terminie wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu korzystania ze składowiska odpadów. Identyczne uregulowania dotyczą spalarni odpadów.

4. PODSUMOWANIE

Nowa ustawa Prawo ochrony środowiska wprowadza nowy instrument zarządzania środowiskiem, jakim jest pozwolenie zintegrowane. Wiąże się z tym szereg zagrożeń dla systemu wdrażania i egzekwowania prawa. Organy administracji będą musiały wykazać się praktycznym korzystaniem z dokumentów referencyjnych najlepszej dostępnej techniki BAT i umiejętnością wyboru najlepszego wariantu ograniczenia emisji, uwzględniającego warunki techniczne i lokalne. Organy egzekwujące prawidłowe stosowanie prawa, w tym IOŚ, muszą zawczasu przygotować się nie tylko do kontroli przestrzegania warunków pozwolenia, ale także do uczestniczenia w procesie wydawania pozwolenia na prawach strony, a także do kontroli stopnia przygotowania organów, wydających pozwolenia.

Prowadzone przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska pomiarowe działania inspekcyjne nie mają w zasadzie charakteru wymaganego przez Unię Europejską monitoringu dotrzymywania warunków pozwoleń. Stosunkowo niewielka grupa kilkuset zakładów kontrolowana jest w tym zakresie 2-3 razy w ciągu roku, zaś zdecydowana większość z ponad 30 tys. jednostek znajdujących się w rejestrach wojewódzkich inspektoratów poddawana jest pomiarom raz na kilka lat, a nawet rzadziej. W szczególności wprowadzenie zintegrowanych pozwoleń wymagać będzie istotnego zwiększenia częstotliwości pomiarów. W tej sytuacji służby inspekcyjne muszą przygotować się do kontroli jakości wykonywania tego typu pomiarów przez komercyjne akredytowane specjalistyczne laboratoria środowiskowe.

Generalna poprawa stanu środowiska, rosnące problemy społeczne takie jak bezrobocie czy coraz większy margines ubóstwa powodują spadek zainteresowania społeczeństwa stanem środowiska. Kwestie środowiskowe nie znajdują się na liście najważniejszych priorytetów nowych struktur administracyjnych, w tym zwłaszcza nowych struktur samorządowych. Zmniejsza się liczba osób wskazujących na zatrucie środowiska jako zjawisko groźne dla Polaków i Polski. Maleje w środowiskach lokalnych zaufanie do pozarządowych organizacji ekologicznych.

Rośnie natomiast liczba osób, które uważają, że po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej nastąpi poprawa stanu środowiska. W tym ostatnim stwierdzeniu Inspekcja Ochrony Środowiska powinna upatrywać swoją przyszłość. Niezbędne wydaje się opracowanie i wdrożenie programu działań, które pozwolą przesunąć środek ciężkości z kontroli i ograniczania zanieczyszczeń na rzecz zapobiegania zanieczyszczeniu, pozwolą wypełnić wymagania pozwoleń zintegrowanych a także zapewnią jednolity poziom ochrony środowiska na terenie całego kraju. Uwzględnianie strat środowiskowych w rachunku ekonomicznym jest warunkiem niezbędnym w celu doprowadzenia do ograniczenia zużycia energii i surowców, zwłaszcza zasobów nieodnawialnych oraz do racjonalizacji wykorzystania wody, przestrzeni i zasobów biologicznych.

Tylko powiązanie szybkiego rozwoju gospodarczego i wzrostu jakości życia ludności z poprawą stanu środowiska przyrodniczego i dążeniem do zachowania go w dobrym stanie dla przyszłych pokoleń warunkuje trwały i zrównoważony rozwój naszego kraju. Zdegradowane środowisko negatywnie wpływa na kondycję społeczną, wyczerpywanie się zasobów naturalnych determinuje warunki prowadzenia działalności gospodarczej.

 

---