Nowe regulacje prawne w zakresie odpadów na tle dyrektyw Unii Europejskiej

Marek Sobiecki
Ministerstwo Środowiska

KRAJOWE REGULACJE W ZAKRESIE ZUŻYTYCH WYROBÓW
(USTAWA O OPAKOWANIACH I ODPADACH OPAKOWANIOWYCH, USTAWA O OBOWIĄZKACH PRZEDSIĘBIORCÓW
W ZAKRESIE GOSPODAROWANIA NIEKTÓRYMI ODPADAMI ORAZ O OPŁACIE PRODUKTOWEJ I OPŁACIE DEPOZYTOWEJ)
A OBOWIĄZUJĄCE I PROJEKTOWANE DYREKTYWY UNII EUROPEJSKIEJ

 

Podjęty w Polsce wysiłek na rzecz ochrony środowiska w ostatnich 10 latach zaowocował znaczącą poprawą stanu środowiska. Zdecydowanie zmniejszono emisję zanieczyszczeń do atmosfery i wód, powiększono powierzchnie obszarów objętych ochroną prawną, zdecydowano o przystąpieniu do szeregu międzynarodowych konwencji ekologicznych. Ale z uwagi na wieloletnie zaniedbania z lat poprzednich wciąż stan naszego środowiska znacznie odbiega od pożądanego i zmusza do przyspieszenia działań w tym zakresie. Chęć szybkiego przystąpienia do Unii Europejskiej znacznie zwiększa te potrzeby.

Szczególnie niekorzystna sytuacja występuje w zakresie gospodarki odpadami, z uwagi na brak w Polsce, wymaganych dyrektywami Unii Europejskich, skutecznych systemów odzysku i recyklingu odpadów.

Konieczna więc stała się zmiana zbyt mało efektywnych rozwiązań prawnych i ekonomicznych w ochronie środowiska.

W tym celu podjęto bardzo szerokie prace legislacyjne, dotyczące zmiany niemal całego prawa ochrony środowiska w Polsce. Sejm RP uchwalił wszystkie ustawy transponujące dyrektywy Unii Europejskiej w obszarze "Środowisko".

Teraz trwają intensywne prace w Ministerstwie Środowiska i innych resortach nad projektami aktów wykonawczych. Łącznie w tym roku powinno być wydanych ok. 80 rozporządzeń w tym zakresie. Znaczna ich część została już przyjęta, a projekty większości są już przygotowane.

Oceniamy, że ok. 90% wchodzącego w życie prawa środowiskowego to całkowicie nowe rozwiązania prawne, nie funkcjonujące dotychczas w Polsce, a więc czeka nas prawdziwa rewolucja prawna. Wystarczy wspomnieć o wprowadzeniu do polskiego systemu prawnego instytucji zintegrowanych pozwoleń ekologicznych, najlepszych dostępnych technik i technologii, programów dostosowawczych czy zupełnie innych niż dotychczas rozwiązań w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, a także dostępu społeczeństwa do informacji o środowisku i jego udziale w podejmowaniu decyzji. Całkowicie zmodyfikowany został system instrumentów ekonomicznych służących ochronie środowiska, m.in. poprzez wprowadzenie opłat produktowych i depozytowych, szerokie wprowadzenie opłat podwyższonych za emisję zanieczyszczeń do środowiska bez pozwoleń, czy wprowadzenie opłat za składowanie odpadów komunalnych.

Do absolutnych priorytetów dostosowania prawa polskiego do unijnego należy niewątpliwie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, będąca swego rodzaju konstytucją ochrony środowiska, ale nie ulega wątpliwości, że decydujące znaczenie dla poprawy zaniedbanej w Polsce gospodarki odpadami ma pakiet ustaw w tym zakresie: nowa ustawa o odpadach, ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.

Na szczególną uwagę zasługuje ta ostatnia ustawa, uchwalona 11 maja 2001 roku (Dz. U. Nr 63, poz. 639). Wprowadza ona bowiem rewolucyjną zmianę w przepisach ochrony środowiska w Polsce, poprzez poszerzenie na producentów i importerów produktów odpowiedzialności za odpady powstałe po produktach wprowadzonych przez nich na rynek krajowy. Można powiedzieć, że nakłada na nich odpowiedzialność za ich produkty "od kołyski po grób". Ponadto wprowadza do polskiego prawa ochrony środowiska nowe instrumenty ekonomiczne, jakimi są opłaty produktowe i opłaty depozytowe.

W zakresie gospodarki odpadami opakowaniowymi ustawę tę uzupełniają regulacje prawne zawarte w ustawie o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Głównym celem tej ustawy jest określenie wymagań, jakim muszą odpowiadać opakowania oraz sposobów postępowania z opakowaniami i odpadami opakowaniowymi dla zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska. Ustawa ta nakłada na producentów i importerów opakowań:

a na producentów i importerów substancji chemicznych toksycznych, rakotwórczych, mutagennych lub niebezpiecznych dla środowiska obowiązek ustalania kaucji na opakowania tych substancji, w wysokości od 10% do 30% ceny substancji chemicznej zawartej w danym opakowaniu oraz odbierania na własny koszt pustych opakowań zwróconych przez konsumentów do punktów sprzedaży.

Pewne obowiązki nakładane są także na sprzedawców i użytkowników produktów w opakowaniach.

O ile jedynym ustawowym obowiązkiem użytkownika jest zwrot opakowania po substancjach chemicznych do punktu sprzedaży (za co dostaje zwrot kaucji), to obowiązki dla sprzedawców są znacznie liczniejsze.

Sprzedawca wymienionych powyżej substancji chemicznych ma obowiązek pobierać kaucję przy sprzedaży opakowań jednostkowych tych substancji i odbierać odpady opakowaniowe od konsumentów zwracając kaucję.

Ponadto, jednostki handlu detalicznego zobowiązane są do przyjmowania na wymianę opakowań wielokrotnego użytku, a sprzedając napoje konsumpcyjne w opakowaniach jednorazowego użytku są zobowiązane (przy powierzchni handlowej powyżej 25 m.kw.) do posiadania w ofercie handlowej podobnych produktów w opakowaniach wielokrotnego użytku.

Natomiast jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 2000 m. kw. są obowiązane do prowadzenia na własny koszt selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych po opakowaniach, które znajdują się w ich ofercie handlowej. Przepis ten dotyczy zarówno zbiórki wewnątrz sklepu, jak również udostępnienia odpowiednich pojemników dla klientów.

Druga z omawianych w niniejszym referacie ustaw, a mianowicie ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej adresowana jest przede wszystkim do przedsiębiorców wytwarzających lub importujących produkty uciążliwe dla środowiska, choć częściowo także do bezpośrednich konsumentów tej kategorii produktów, organów administracji publicznej oraz funduszy ekologicznych, które będą dysponowały środkami pochodzącymi z opłat produktowych.

Ustawa ta, w części dotyczącej opakowań, umożliwia, wraz z ustawą o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, wdrożenie strategii Unii Europejskiej w zakresie opakowań i gospodarki odpadami po opakowaniach, zawartej w dyrektywie nr 94/62EEC o opakowaniach i odpadach opakowaniowych..

Pozostałe regulacje prawne, przyjęte w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej mają za zadanie wspomaganie dostosowania polskich unormowań prawnych z zakresu ochrony środowiska do części innych regulacji prawnych obowiązujących w Unii Europejskiej, w szczególności do wymagań wynikających z Dyrektyw: nr 75/442/EEC w sprawie odpadów (zmieniona dyrektywą 91/156/EEC), nr 75/439/EEC w sprawie olejów odpadowych, nr 91/157/EEC regulującej postępowanie w celu usuwania z gospodarstw domowych zużytych baterii i akumu-lato-rów zawierających określone ilości rtęci, kadmu bądź ołowiu, a także Protokołu montrealskiego i Rozporzą-dze-nia Rady nr 3093/94/EEC w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową, poprzez stworzenie systemowego rozwiązania problemu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów i ich racjonalnego zagospodarowania.

Naczelną zasadą tej ustawy jest nałożenie na przedsiębiorcę wytwarzającego lub importującego wybrane produkty oraz produkty w opakowaniach obowiązku zapewnienia odzyskiwania i poddawania recyklingowi odpadów powstałych z tych produktów, z uwagi na ich uciążliwość czy wręcz szkodliwość dla środowiska. Ustawą objęto niemal wszystkie opakowania, akumulatory ołowiowe (kwasowe) oraz niklowo - kadmowe, ogniwa i baterie galwaniczne, oleje smarowe, lampy wyładowcze, opony oraz urządzenia chłodnicze i klimatyzacyjne, zawierające substancje zubożające warstwę ozonową (CFC i HCFC).

W zakresie opakowań ustawa obejmuje także przedsiębiorców prowadzących jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2, sprzedających produkty tam pakowane.

Przedstawiony katalog produktów objętych ustawą nie jest zamknięty. W przyszłości objęcie tymi przepisami powinno dotyczyć także innych kategorii produktów. Zapewne kierunek tym zmianom, przynajmniej w części, nadawać będą nowe lub zmieniane dyrektywy Unii Europejskiej, np. wprowadzona już dyrektywa dotycząca gospodarowania zużytymi samochodami czy inne przygotowywane dyrektywy z tego zakresu. Należy rozważyć także ewentualne objęcie opłatą depozytową niektórych produktów, na które obecnie wprowadzona jest opłata produktowa.

W celu realizacji nałożonych ustawą obowiązków, przedsiębiorca może przystąpić do organizacji, spełniającej wymagania określone w ustawie, która będzie wykonywała powierzone jej zadania w zakresie odzysku i recyklingu odpadów poużytkowych lub opakowaniowych. Przedsiębiorca lub organizacja będą mogli zlecać wykonanie poszczególnych czynności związanych z odzyskiem i recyklingiem osobom trzecim. Alternatywa ta pozwala przedsiębiorcom rozwiązać problem odpadów poużytkowych i opakowaniowych we własnym zakresie lub poprzez inne podmioty gospodarcze. Proponowane rozwiązania będą też stymulowały przedsiębiorców do podejmowania działań najbardziej efektywnych ekonomicznie oraz znacznie obniżą koszty budżetowe funkcjonowania systemu. Powyższe obowiązki będą wynikały z określonych w ustawie koniecznych do osiągnięcia poziomów odzysku i recyklingu wymienionych odpadów.

W samej ustawie ustalono te limity na koniec 2007 roku, dając delegację dla Rady Ministrów na określenie rocznych limitów do tego terminu. Rozporządzenie w tej sprawie zostało przyjęte w dniu 30 czerwca 2001 roku (Dz. U. Nr 69, poz. 719) -przyjęte wartości przedstawiono poniżej.

Przedsiębiorcy nie wypełniający tych zobowiązań zobligowani będą do uiszczania opłaty produktowej za różnicę pomiędzy wymaganym, a osiągniętym poziomem odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych.

W ustawie określono kwotowo maksymalne stawki opłaty produktowej, upoważniając Radę Ministrów do ustalenia w drodze rozporządzenia szczegółowych stawek opłat produktowych dla poszczególnych produktów, kierując się uciążliwością dla środowiska odpadów powstałych z tych produktów, a także kosztami ich zagospodarowania.

Opłatą produktową objęto w ustawie wszystkie te produkty, z wyjątkiem akumulatorów ołowiowych. Produkt ten bowiem w ustawie objęto opłatą depozytową. Stawkę tej opłaty ustalono w wysokości 30 zł za sztukę akumulatora ołowiowego.

Rolę stymulacyjną będzie w tym przypadku spełniało zwolnienie od opłaty przy zwrocie starego akumulatora w momencie zakupu nowego lub zwrot opłaty depozytowej w przypadku zwrotu zużytego akumulatora, w punkcie sprzedaży detalicznej lub poprzez system zbiórki odpadów poużytkowych stworzony przez producentów i importerów akumulatorów, w ciągu określonego w ustawie okresu po zakupie nowego. Rozwiązanie to jest zalecane przez Dyrektywę UE nr 91/157/EEC regulującej postępowanie dotyczące odzysku i kontrolowanej likwidacji zużytych baterii i akumulatorów zawierających szkodliwe substancje oraz uzyskało wysoką skuteczność w krajach Unii Europejskiej.

Ustawa nie przewiduje stosowania w odniesieniu do przedsiębiorców zobowiązanych do odzysku i recyklingu odpadów poużytkowych żadnych ulg lub zwolnień preferujących sprzedaż określonych kategorii produktu uciążliwego dla środowiska, z wyjątkiem urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych nie zawierających substancji zubożających warstwę ozonową (CFC i HCFC). Ustawa przewiduje jedynie możliwość dodania do poziomu osiągniętego odzysku masy opakowań wielokrotnego użytku użytych powtórnie, a także masy opon zregenerowanych (bieżnikowanych) w kraju i masy olejów bazowych pochodzących z regeneracji krajowych olejów odpadowych, zużytych do wytworzenia wprowadzonych na rynek krajowy olejów smarowych. Te ostatnie będzie można także uwzględnić przy wyliczaniu osiągniętego poziomu recyklingu.

Tworząc system zagospodarowywania odpadów starano się stworzyć konstrukcję przejrzystą, prostą i łatwą do wprowadzenia w życie, a zarazem tanią w całym sposobie jej funkcjonowania. W związku z tym ograniczono sprawozdawczość przedsiębiorców i administracji publicznej do niezbędnego minimum. Przedsiębiorca (także organizacja) wytwarzający lub importujący produkty, lub produkty w opakowaniach objętych ustawą, jest zobowiązany do składania rocznych sprawozdań i samodzielnego obliczania i uiszczania opłaty produktowej na odrębny rachunek bankowy urzędu marszałkowskiego, właściwego ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania. Przedsiębiorca jest też zobowiązany do prowadzenia dodatkowej pozaksięgowej ewidencji umożliwiającej ustalenie uzyskanych poziomów odzysku i recyklingu oraz obliczenie opłaty produktowej, zgodnie z przepisami o rachunkowości. Uproszczono system opłat depozytowych, umiejscawiając go na poziomie handlu detalicznego.

Oczekuje się, że wdrożenie ustawy, poza skutkami ekologicznymi, pozwoli także na stworzenie wielu tysięcy nowych miejsc pracy, w związku z koniecznością zorganizowania systemu zbiórki i recyklingu odpadów poużytkowych.

Ustawa ta, podobnie jak i ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 roku. Jest to związane z koniecznością podjęcia przez przedsiębiorców całego szeregu działań prawnych i faktycznych celem stworzenia skutecznych systemów gospodarki odpadami. Jedynie obowiązki w zakresie ograniczenia zawartości ołowiu, kadmu, rtęci i chromu w opakowaniach wchodzą w życie jeszcze później, bo od 1 stycznia 2003 roku.

Podsumowując należy wskazać, że proponowane rozwiązania powinny przynieść wymierne korzyści ekologiczne poprzez: