Prawo Ochrony Środowiska

prof. Marek Górski
Uniwersytet Łódzki Wydział Prawa i Administracji
Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji
Zakład Prawa Ochrony Środowiska

PRZEPISY OGÓLNE
USTAWY PRAWO OCHRONY ŚRODOWISKA

Założenia nowej konstrukcji systemu przepisów ochrony środowiska.

  Prawo ochrony środowiska to w chwili obecnej rozbudowany systemem przepisów, stwarzających spore problemy w interpretacji i stosowaniu nawet dla fachowców. Jest to z jednej strony konsekwencją ciągłego rozwoju tych norm poprzez obejmowanie regulacją nowych zagadnień, poszukiwania nowych, skuteczniejszych rozwiązań prawnych, coraz szerszego oddziaływania prawa międzynarodowego. Powoduje to konieczność spoglądania na te przepisy oraz oczywiście ich stosowania w sposób całościowy, a nie tylko zwracania uwagi na jeden wąski problem, który akurat powinien być rozwiązany. Sposobem takiego właśnie spojrzenia jest nowa ustawa ogólna - Prawo ochrony środowiska[1], dotycząca w swojej zasadniczej treści przede wszystkim kwestii ogólnych, wiążących się z konstrukcją systemu norm prawa ochrony środowiska, ich interpretacją i stosowaniem, źródłami i treścią wynikających z nich zadań i obowiązków obciążających różne podmioty. Zakładaną rolę tej ustawy podkreśla również przyjęty tytuł.

Ustawa ma zastąpić obecnie obowiązującą ustawę ogólną, którą to rolę przypisuje się ustawie ze stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W pracach nad projektem nowej ustawy założono, że będzie ona podstawowym aktem prawnym w systemie polskiego prawa ochrony środowiska, aktem porządkującym ten system - mimo formalnej równości aktów prawnych rangi ustawowej. Zadaniem ustawy stało się więc także stworzenie podstaw ochrony wszystkich elementów środowiska oraz środowiska jako całości a także, na tyle na ile obecnie jest to możliwe, ujednolicenie wymagań i procedur w tejże dziedzinie. Ustawa ogólna stanowić powinna jak gdyby punkt wyjścia i bazę dla całego zespołu przepisów dotyczących kwestii ochrony środowiska, które powinny być konstruowane i stosowane w sposób umożliwiający osiąganie wspólnych dla nich wszystkich celów.

Nowa ustawa jest obszernym aktem obejmującym ponad 440 artykułów zgrupowanych w 8 tytułach: 1. Przepisy ogólne, 2. Ochrona zasobów środowiska, 3. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, 4. Poważne awarie, 5. Środki finansowo-prawne ochrony środowiska, 6. Odpowiedzialność w ochronie środowiska, 7. Organy administracji i instytucje właściwe do spraw ochrony środowiska, 8. Programy dostosowawcze. Tytuły te są następnie dzielone na działy i rozdziały.

W czasie prac nad projektem ustawy zostały z niego w pewnym momencie wyłączone przepisy dotyczące dostępu do informacji o środowisku i ocen oddziaływania na środowisko, które ujęto w postaci odrębnego projektu ustawy o postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko oraz o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, uchwalonej przez Sejm 9 listopada 2000 r. (Dz.U. nr 109 poz. 1157). Jak podkreślono w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy ogólnej (druk sejmowy nr 1856) było to konieczne ze względu na warunek, z jakim miało być związane przydzielanie środków z funduszu ISPA, począwszy od roku 2000. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, środki z funduszu powinny być przyznawane tylko na te projekty, które wcześniej zostały poddane procedurze oceny oddziaływania na środowisko, zgodnej z prawem wspólnotowym. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że sprawy związane z dostępem do informacji oraz ocen oddziaływania uznano za podstawowe dla koncepcji całości projektu ustawy ogólnej, przepisy dotyczące tych zagadnień znalazły się również w projekcie tej właśnie ustawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawa o postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowiska oraz o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie została więc uchylona.

Recepcja prawa wspólnotowego.

Jednym z głównych celów ustawy Prawo ochrony środowiska jest wprowadzenie do prawa polskiego przepisów zapewniających transpozycję szeregu podstawowych rozwiązań, funkcjonujących w ramach systemu prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej, zawartych zarówno w przepisach ogólnych Traktatu Amsterdamskiego (tzw. zasady ogólne prawa i polityki ochrony środowiska), jak i w aktach prawa pochodnego.

Ponad 30-letnia już działalność Wspólnot Europejskich w sferze ochrony środowiska dała bowiem podstawę do wypracowania katalogu zasad, które mają służyć ujednolicaniu prawa i polityki ochrony środowiska. W początkowym okresie miały one charakter deklaracji intencji, później jednak stały się wytycznymi polityki na rzecz ochrony środowiska. Najbardziej ogólny charakter ma obecnie zawarta w art.6 Traktatu zasada integracji wymagań ochrony środowiska z wszelkimi innymi politykami, programami i działaniami podejmowanymi w Unii. Zasadę tę można byłoby porównać z zasadą zrównoważonego rozwoju, do której odwołuje się art.5 Konstytucji RP z 1997 r.

Natomiast kluczowy dla działu "Środowisko" artykuł 174 ust.2[2] Traktatu o Wspólnocie Europejskiej formułuje obecnie następują-ce zasady polityki Wspólnoty w zakresie ochrony środowiska:

Przepisy prawa materialnego z kolei często odwołują się do tzw. zasady BAT (wg aktualnych koncepcji - zasady najlepszych dostępnych technik), która w chwili obecnej staje się podstawową wytyczną dla określania jakości podejmowanych działań ochronnych. Stanowi ona kolejny etap rozwoju tej koncepcji, rozpoczętej w latach 70-tych odwołaniami do idei "najlepszych dostępnych technologii". Do zasady BAT odwołuje się wspomniana wyżej dyrektywa o zintegrowanej kontroli i zarządzaniu zanieczyszczeniami środowiska z 1996 r. (dyrektywa IPPC). Główne założenia koncepcji zawarte zostały w przyjętych w dyrektywie definicjach i są dla konstrukcji tego aktu kluczowymi przepisami. Ustawa Prawo ochrony środowiska przejmuje te założenia do systemu naszego prawa.

Wśród dyrektyw natomiast należałoby przede wszystkim wymienić:

  1. przepisy dotyczące zagadnień o charakterze proceduralno-organizacyjnym, a wśród nich -
    • dyrektywę Rady nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, wraz ze zmieniającą ją dyrektywą nr 97/11/EU,
    • dyrektywę Rady nr 90/313/EWG w sprawie swobodnego dostępu do informacji o środowisku,
    • dyrektywę Rady nr 91/692/EWG w sprawie normalizacji i racjonalizacji sprawozdań dotyczą-cych wykonywania niektórych dyrektyw Rady w dziedzinie środowiska,
  2. przepisy dotyczące ustalania wymaganej jakości powietrza -
    • dyrektywę Rady nr 96/62/WE w sprawie oceny i zarządzania jakością powietrza,
    • dyrektywę Rady nr 80/779/EWG w sprawie dopuszczalnych i zalecanych wartości stężeń dwu-tlenku siarki i cząstek zawieszonych w powietrzu,
    • dyrektywę Rady 82/884/EWG w sprawie dopuszczalnej wartości stężenia ołowiu w powietrzu,
    • dyrektywę Rady nr 85/203/EWG w sprawie norm jakości powietrza w odniesieniu do dwutlenku azotu,
    • dyrektywę Rady nr 92/72/EWG w sprawie zanieczyszczenia powietrza przez ozon,
    • dyrektywę Rady nr 99/30/WE w sprawie wartości granicznych dwutlenku siarki, dwutlenku i tlenków azotu, pyłów i ołowiu w powietrzu,
  3. przepisy związane z emisją substancji zanieczyszczających do powietrza -
    • dyrektywę Rady nr 84/360/EWG w sprawie ograniczania zanieczyszczeń powietrza z zakładów przemysłowych,
    • dyrektywę Rady nr 88/609/EWG w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń z dużych obiektów energetycznego spalania paliw,
    • dyrektywę Rady nr 89/369/ EWG w sprawie zapobiegania zanieczyszczeniu powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych,
    • dyrektywę Rady nr 94/67/EWG w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych.

Szczególne znaczenie mają akty konstruujące podstawowe wymagania dotyczące zapobiegania i zwalczania skutków awarii przemysłowych - dyrektywa Rady nr 96/82/WE w sprawie kontrolowania zagrożenia poważnymi awariami z udziałem substancji niebezpiecznych, oraz zasadnicza dla całego systemu ograniczania negatywnych wpływów na środowisko powodowanych przez szczególnie uciążliwe zakłady przemysłowe dyrektywa Rady nr 96/62/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i zmniejszania zanieczyszczeń (tzw. dyrektywa IPPC).

Wskazane w punkcie 1 dyrektywy nr 85/337, 97/11 i 90/313, wraz z konwencją o oddziaływaniach na środowisko w kontekście transgranicznym (Espoo, 25 luty 1991 r. - Dz.U. z 1999 r. nr 96 poz. 1110) zostały wprowadzone do naszego systemu z dniem 1 stycznia 2001 r., wspomnianą wcześniej ustawą z 9 listopada 2000 r. Przepisy tejże ustawy, po niezbędnych zmianach i wynikających z pierwszych doświadczeń uzupełnieniach, przejmuje ustawa ogólna (Prawo ochrony środowiska).

Głównym natomiast celem dyrektywy IPPC jest wg art.1 zapewnienie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń odprowadzanych do powietrza, wody i ziemi, dla zapewnienia możliwie najwyższego stopnia ochrony środowiska jako całości. Dyrektywa jest skierowana tylko do określonych rodzajów działalności przemysłowej (wymienionych w aneksie I) i zakłada kontrolę emisji tylko oznaczonych zanieczyszczeń (te z kolei są wyliczone w aneksie III). Postanowienia dyrektywy zobowiązują państwa członkowskie Unii do tego, aby w trakcie wydawania pozwoleń na działalność gospodarczą rozważano i uwzględniano wpływ zanieczyszczeń na wodę, powietrze i ziemię w sposób kompleksowy. Efektem takiego podejścia powinno być wydanie jednego lub kilku aktów określających zasady emisji zanieczyszczeń. Jeżeli akty te określają zasady emisji w ujęciu sektorowym (tzn. każdy odrębnie dla określonego medium środowiska) to muszą być wówczas zapewnione warunki koordynacji wykonywania tych aktów dla realizacji celów dyrektywy.

Przepisy dyrektywy formułują także kilka podstawowych wymagań, jakim powinno odpowiadać pozwolenie. Przede wszystkim powinno ono ustalać indywidualne normy dopuszczalnej emisji z uwzględnieniem zasady najlepszej dostępnej techniki (odnosi się to do zanieczyszczeń wyliczonych we wspomnianym aneksie III) oraz zawierać postanowienia, których celem będzie zapobieganie transferowi emitowanych zanieczyszczeń do innego elementu środowiska. Dyrektywa dopuszcza także stosowanie czasowych zwolnień z obowiązków ustalonych w pozwoleniu (na okres do 3 miesięcy) jednak tylko wtedy, gdy docelowo zmierza to do zmniejszenia zanieczyszczeń.

Dyrektywa IPPC stała się wytyczną dla szeregu konstrukcji ustawy, w większości nowych dla prawa polskiego, takich jak zwłaszcza ogólne zasady funkcjonowania instalacji czy pozwolenia zintegrowane. Konstrukcje te zostaną omówione w następnych częściach analizy.

Pozycja ustawy ogólnej w systemie prawa ochrony środowiska.

Ustawa Prawo ochrony środowiska ma zastąpić obowiązującą do 1 października ustawę ogólną, czyli ustawę ze stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jak wspomniano już wcześniej założoną rolą nowej ustawy powinno stać się stworzenie bazy dla nowego systemu prawa ochrony środowiska, bazy wiążącej rozproszone dotychczas przepisy. Pojawiają się bowiem obecnie wciąż nowe problemy związane z interpretowaniem i stosowaniem przepisów o ochronie środowiska, częściowo wynikające z ich niedopracowania, spowodowanego częstym pośpiechem w tworzeniu, ale także i z braku doświadczenia. Uporządkowanie tych przepisów w postaci spójnej gałęzi (czy chociażby powiązanego ze sobą, opartego na wspólnych zasadach zespołu norm) przynajmniej część tych kłopotów by zniwelowało lub ograniczyło. Rolę tę powinna odegrać właśnie nowa ustawa ogólna. Istotne znaczenie ma tu również waga problematyki, coraz szerzej zresztą sobie przez społeczeństwo uświadamiana. Skuteczność działań ochronnych wymaga stosowania skutecznych środków, wymogowi skuteczności musi odpowiadać i prawo. Skuteczność taka zależy oczywiście od wielu okoliczności, m.in. od spójności i poprawności norm regulujących zagadnienia ochronne. Należało założyć, że osiąganie takich cech byłoby łatwiejsze przez zgrupowanie tychże norm w jednej gałęzi, posiadającej pewien system aktów prawnych (na czele z aktem o charakterze na razie przepisów ogólnych, przyszłościowo kodeksu) określających precyzyjnie cele regulacji i służące ich osiąganiu obowiązki różnych podmiotów, opierającej się na normatywnie określonych zasadach ogólnych. Ułatwiałoby to zarówno tworzenie jak i stosowanie prawa. Nie bez znaczenia są też względy dydaktyczne i rozpowszechnianie wiedzy ekologicznej budujące świadomość ekologiczną.

Dla osiągnięcia wskazanych celów zastosowano kilka zabiegów o charakterze legislacyjnym. Podstawowym z nich jest zgrupowanie w ustawie ogólnej przepisów regulujących zagadnienia wspólne dla całego systemu, co dotyczy zwłaszcza -

Dzięki takiej metodzie pojawia się szansa uniknięcia powtarzania przepisów w ustawach szczegółowych, unika się także niepotrzebnych rozbieżności w konstrukcjach prawnych.

Być może jednak przyszłościowo najważniejszym założeniem nowej ustawy jest ujęcie w jej początkowych przepisach dwóch fundamentalnych dla porządkowania prawa ochrony środowiska kwestii - wprowadzenie katalogu zasad ogólnych tej grupy przepisów (omówionych dalej) oraz zestawu definicji podstawowych pojęć, porządkujących kwestie terminologiczne. Tej części ustawy powinny być podporządkowane ustawy szczegółowe, co ma być osiągnięte przez wprowadzanie do nich odpowiednich odesłań do tego właśnie fragmentu ustawy ogólnej. Rozwiązanie to powinno ułatwić i ujednolicić interpretację oraz stosowanie wszystkich przepisów służących osiąganiu celów ochrony środowiska.

W tej samej części ustawy znalazły się również postanowienia starające się porządkować założenia dotyczące sposobów i zakresu korzystania ze środowiska. Wprowadzone zostały zupełnie nowe konstrukcje prawne, polegające na określeniu prawnych form korzystania ze środowiska, nazwanych korzystaniem powszechnym i zwykłym. Powszechne korzystanie ze środowiska przysługiwać ma z mocy ustawy każdemu i obejmować korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, dla zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym dla wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie wprowadzania do środowiska substancji lub energii oraz innych niż te wyżej wymienione rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu prawa wodnego. Zwykłym korzystaniem ze środowiska będzie natomiast takie korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszech-nego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne[3]. Indywidualnie natomiast będą przepisami ustawy określane takie sposoby korzystania ze środowiska, wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, które będą dopuszczalne po spełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia (w szczególności pozwolenia emisyjnego), ustalającego przede wszystkim zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ administracji publicznej.

Wśród ogólnych przepisów ustawy warto także zwrócić uwagę na te, które dotyczą obowiązków zwią-zanych z kształtowaniem świadomości ekologicznej. Ustawa wymaga przede wszystkim, aby problematyka ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju uwzględniana była w podstawach programowych kształce-nia ogólnego dla wszystkich typów szkół. Organy administracji, instytucje koordynujące oraz kierujące działalnością naukową i naukowo-badawczą, a także szkoły wyższe, placówki naukowe i naukowo-badawcze, obejmujące swym zakresem działania dziedziny nauki lub dyscypliny naukowe wiążące się z ochroną środowiska, zostały zobowiązane do uwzględniania w ustalanych programach oraz w swej działalności badań dotyczących zagadnień ochrony środowiska i rozwijania tych badań.

Pewne ogólne obowiązki z tymi problemami związane ustawa kieruje również do środków masowego przekazu. Zostały one bowiem zobowiązane do kształtowania pozytywnego stosunku społeczeństwa do ochrony środowiska oraz popularyzowania zasad tej ochrony w publikacjach i audycjach. Reklama lub inny rodzaj promocji towaru lub usługi nie powinny zawierać treści propagujących model konsumpcji sprzeczny z zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, a w szczególności wykorzystywać obrazu dzikiej przyrody do promowania produktów i usług negatywnie wpływających na środowisko przyrodnicze.

Zasady ogólne prawa ochrony środowiska.

W tytule I nowej ustawy ogólnej szczególne znaczenie powinny mieć dwie grupy przepisów - kon-struujące kilka podstawowych zasad prawa ochrony środowiska, mogących mieć perspektywicznie charakter tzw. zasad ogólnych tej grupy norm, oraz obszerny słowniczek, zawierający definicje blisko pięćdziesięciu pojęć kluczowych dla interpretacji i stosowania całego systemu prawnego ochrony środowiska. Zakłada się bowiem, że zdefiniowane w ustawie pojęcia już nie będą w odmienny sposób określane w innych ustawach, będą funkcjonować w odniesieniu do wszystkich przepisów ochronnych. W konsekwencji inne ustawy, związane z zagadnieniami ochrony środowiska, zostały uzupełnione o przepisy zobowiązujące do uwzględniania zasad i definicji ujętych w dziale II tytułu I ustawy ogólnej.

Do podstawowych zasad prawa ochrony środowiska zawartych w ustawie należą: zasada prewencji wraz z zasadą przezorności, zasada zanieczyszczający płaci oraz zasada kompleksowości ochrony, podkreślająca konieczność ochrony środowiska jako całości. Do ważnych, nowych zasad, wywodzących się z prawa wspólnotowego, powinna należeć zasada uspołecznienia procesu decyzyjnego w dziedzinie ochrony środowiska. Wprowadzenie tych zasad jest generalnym dostosowaniem podstaw naszego systemu do wymagań prawa unijnego, w najważniejszych założeniach przedstawionego w poprzednim miesiącu.

Problematyce zasad ogólnych poświęconych jest wiele opracowań naukowych, zarówno z zakresu teorii prawa, jak również dotyczących szerokiej analizy przepisów prawa materialnego i procesowego. Teoretyczny model J. Wróblewskiego wyróżniał zasady prawa i postulaty systemu prawa (J. Wróblewski, Prawo obowiązujące, a ogólne zasady prawa, Zeszyty naukowe UŁ, 1965, z. 42, s. 29). Zasadami systemu prawa autor nazywał normy prawa obowiązującego, które z uwagi na swoje znaczenie mogą być uznawane jako podstawowe dla całego systemu prawa lub jego części. Postulaty dotyczące wyodrębnienia takich zasad pojawiały się i na gruncie obowiązującej jeszcze ustawy ogólnej ze stycznia 1980 r. (zob. np. R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, wyd.3, Bydgoszcz 2000). Wprowadzenie tego rodzaju przepisów do nowej ustawy jest więc spełnieniem istotnych postulatów doktryny prawa ochrony środowiska a uznanie zasad wprowadzanych w dziale I tytułu I ustawy za zasady ogólne stworzyłoby podstawę do ujednolicania interpretacji i praktyki stosowania całego systemu przepisów o ochronie środowiska.

Szczególne znaczenie w tym systemie powinna mieć zasada zrównoważonego rozwoju, od 1997 r. funkcjonująca w oparciu o art.5 Konstytucji RP z kwietnia 1997 r. Pojęcie "rozwoju zrównoważonego" zdefiniowano w art.3 pkt.3a ustawy ze stycznia 1980 r., definicję taką, nieco zmodyfikowaną, zawiera także ustawa Prawo ochrony środowiska (POŚ). Zgodnie z art.3 pkt.50 pod pojęciem tym należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Polityka ekologiczna państwa i programy ochrony środowiska

Ważnym elementem postanowień ogólnych ustawy Prawo ochrony środowiska powinny być przepisy dotyczące polityki ekologicznej i programów ochrony środowiska. Zagadnienia te w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. znalazły odbicie tylko w jednym artykule, niezbyt w praktyce docenianym. Wprowadzane przepisy sytuację tę powinny zmienić, co wiąże się także z rolą, jaką podobne dokumenty spełniają w działaniach na rzecz ochrony środowiska podejmowanych przez Unię Europejską. Wystarczy tu tylko wskazać tzw. ogólne programy działania na rzecz środowiska, z których właśnie zakończono realizacje Programu V, zatytułowanego "Towards sustainability" (Ku rozwojowi zrównoważo-nemu), w bieżącym roku rozpoczyna się Program VI, na lata 2001-2010 (oficjalny projekt programu, przyjęty przez Komisję 26 stycznia br. - Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council laying down the Community Environment Action Programme 2001-2010; Official Journal No C 154 E/218 z 29 maja 2001 r.). Dokumenty te są także ściśle związane z wykonaniem ustaleń o charakterze globalnym, przyjętych na konferencji w Rio de Janeiro w 1992 r. i zawartych w Tzw. Deklaracji z Rio oraz "Globalnym Programie Działań - Agenda 21". Agenda określa cele, zadania i środki ochrony środowiska, jakie powinny być podjęte przez władze centralne i lokalne poszczególnych państw oraz przyjmowane przez te władze programy działania. To ostatnie stwierdzenie ma bardzo istotne znaczenie - Agenda zakłada bowiem, że powinien powstać cały system takich programów, wzajemnie ze sobą powiązanych, opartych na wspólnej filozofii, i daje temu systemowi początek na szczeblu ogólnoświatowym.

Za podstawowy dokument w ochronie środowiska ustawa POŚ uznaje w art. 13 "Politykę ekologiczną państwa", której projekt będzie opracowywał minister właściwy do spraw środowiska, zasięgając także opinii marszałków województw. Dokument ten powinien być następnie przyjęty przez Radę Ministrów (a więc tym samym poddany uzgodnieniom międzyresortowym) i przedłożony do uchwalenia Sejmowi - założono więc wysoką rangę dokumentu, uzewnętrznioną formą uchwały Sejmu. Punktem wyjścia dla opracowania kierunków Polityki Ekologicznej powinna być ocena aktualnego stanu środowiska, dokument powinien składać się z dwóch zasadniczych części - szczegółowego programu działania na najbliższe cztery lata oraz perspektywicznej strategii na kolejne cztery lata. Po upływie czterech lat od przyjęcia Rada Ministrów jest zobowiązana do złożenia Sejmowi sprawozdania z wykonania przyjętego programu, co powinno skutkować uszczegółowieniem założeń strategicznych do postaci kolejnego programu czteroletniego i przyjęciem następnych założeń strategicznych.

Ustawa wskazuje w art.14 najważniejsze elementy Polityki Ekologicznej. Powinna ona przede wszystkim zawierać określenie -

  1. celów ekologicznych,
  2. priorytetów ekologicznych,
  3. rodzaju i harmonogramu działań proekologicznych,
  4. środków niezbędnych do osiągnięcia celów, w tym mechanizmów prawno-ekonomicznych i środków finansowych.

To dość krótkie wyliczenie ma jednak bardzo istotne znaczenie, wskazuje bowiem wymagany przez ustawodawcę charakter dokumentu - w swojej zasadniczej części Polityka nie ma być ogólną wizją, ale precyzyjnie określonym programem działania, z ustalonym harmonogramem rzeczowo-finansowym. Przyjęcie programu będzie musiało następnie powodować odpowiednie decyzje finansowe, w zależności od ich rodzaju skutkujące ewentualnie także odpowiednimi postanowieniami budżetu na dany rok. W konsekwencji możliwe powinno być równie precyzyjne rozliczenie Rządu z wykonania tego programu. Równocześnie do Polityki będą mogły być wprowadzane wymagania wiążące Polskę ze względu na programy realizowane w ramach Unii.

Podkreślić należy także kolejność wyliczenia wskazanych elementów Polityki -wybór przedsięwzięć do realizacji i ich kolejność musi wynikać z wcześniej ustalonych celów działań ochronnych i przyjętych priorytetów. To także podkreśla, że dokument nie może mieć charakteru "życzeniowego", powinien zawierać realny program działań (realny, czyli możliwy do wykonania w zakładanych terminach, uwzględniający także priorytety o szerszym niż krajowy zasięgu).

Ustawa wprowadzająca zakłada, że Polityka Ekologiczna przygotowana według wskazanych zasad powinna zostać przez Radę Ministrów przedłożona Sejmowi, jako projekt, do dnia 31 grudnia 2002 r. Do tego czasu taką rolę ma pełnić Polityka ekologiczna państwa określona przez Radę Ministrów na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy z 1980 r. (dokument ten staje się Polityką Ekologiczną Państwa w rozumieniu Prawa ochrony środowiska).

Dla realizacji Polityki Ekologicznej mają być przyjmowane wojewódzkie, powiatowe i gminne pro-gramy ochrony środowiska. W określeniu nazwy tych dokumentów warto zauważyć brak dotychczas używanego sformułowania "... i zrównoważonego rozwoju". Jest to zabieg celowy, pozwalający na odróżnienie programów ochrony środowiska, służących określeniu i wykonywaniu konkretnie oznaczonych zadań z tego zakresu, od ogólnych strategii zrównoważonego rozwoju, które powinny obejmować wszystkie aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego danego obszaru, realizowanego w zgodzie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju. Program ochrony środowiska ma dotyczyć zagadnień ściśle określonych w nazwie dokumentu - działań na rzecz utrzymania bądź przywrócenia równowagi przyrodniczej poszcze-gólnych elementów środowiska oraz środowiska jako całości, podejmowanych w oparciu o ustalenie aktualnego stanu środowiska. Strategia zrównoważonego zaś powinna być dokumentem szerszym, ustalającym kierunki rozwoju zgodnego z wymaganiami ochrony środowiska. Definicja "zrównoważonego rozwoju" zawarta została w art.3 pkt.50 ustawy POŚ, podstawy do przyjmowania strategii rozwoju wynikają jednak już z innych przepisów (w szczególności ustalających zadania jednostek samorządu terytorialnego - np. strategia rozwoju województwa przyjmowana przez samorząd wojewódzki).

Lokalne programy ochrony środowiska mają w pierwszym rzędzie być doprecyzowaniem Polityki Ekologicznej, a więc ustawa zakłada konieczność zgodności treści tego systemu dokumentów. Nie wyklucza to oczywiście wprowadzania do programów lokalnych problemów terenowych, będą one jednak drugim elementem takiego dokumentu, uzupełniającym działania realizujące Politykę Ekologiczną, nie mogącym naruszać zadań w Polityce określonych.

Projekty programów lokalnych mają sporządzać odpowiednio zarządy województwa, powiatu i gminy, uwzględniając wymagania określone przez ustawę w art.14 dla Polityki Ekologicznej Państwa. Projekty programów ochrony środowiska będą opiniowane przez zarząd jednostki wyższego szczebla lub ministra właściwego do spraw środowiska (to w odniesieniu do programu wojewódzkiego). W miastach, w których funkcje organów powiatu sprawują organy gminy, program ochrony środowiska powinien objąć działania powiatu i gminy. W ostatecznej postaci programy powinny mieć postać uchwały rady gminy bądź powiatu albo sejmiku województwa. Z wykonania programów lokalnych także będą sporządzane, co 2 lata, raporty, przedstawiane przez zarząd radzie lub sejmikowi. Ustawa wprowadzająca zakłada, że sejmiki województw uchwalą nowe wojewódzkie programy ochrony środowiska do dnia 30 czerwca 2003 r., rady powiatów - powiatowe programy ochrony środowiska do dnia 31 grudnia 2003 r., a rady gmin - gminne programy ochrony środowiska do dnia 30 czerwca 2004 r.

Zwrócić także należy uwagę, że przepisy ustaw szczególnych mogą wprowadzać odrębne wymagania dotyczące treści programów. Tu należy zwłaszcza zwrócić uwagę na art.14 ust.6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wymagający włączenia do programów ochrony środowiska planów gospodarki odpadami.

Poza przedstawionymi wyżej programami typu planistycznego pojawi się w ustawie jeszcze jeden zupełnie nowy instrument o charakterze programu działania, o kapitalnym znaczeniu dla zrealizowania postanowień związanych z ochroną jakości zasobów środowiska (powietrza, wody, ziemi)- programy przywracania wymaganej jakości elementów środowiska. Programy te będą opracowywane przez wskazane organy administracji terenowej w sytuacji stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących jakości danego elementu środowiska (np. jakości powietrza co do stężenia określonych substancji na danym obszarze). Program będzie przyjmowany w postaci aktu normatywnego, będą z niego wypływały określone obowiązki przewidziane do zrealizowania w wyznaczonym czasie. Ogólne przepisy dotyczące zasad sporządzania i treści tych programów zostały zawarte w przepisach ogólnych tytułu II ustawy. Trzeba tu też podkreślić, że tego typu dokumenty, czyli akty o charakterze programów dojścia do określonych wymagań, należą do jednych z ważniejszych instrumentów wspólnotowego prawa ochrony środowiska, ich przyjęcie jest wymagane przez wiele dyrektyw związanych z ochroną jakości środowiska.

Dostęp do informacji i udział społeczeństwa.

W dziale III tytułu I ustawa P.o.ś. reguluje sprawy związane z dostępem i zbieraniem informacji o środowisku. W Polsce do 1 stycznia 2001 r. brakowało, poza Konstytucją, przepisów regulujących generalnie procedurę dostępu do informacji i akt administracyjnych z dziedziny ochrony środowiska, poza regulacjami dotyczącymi uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym, zawartymi w przepisach k.p.a. Wprowadzony nowelizacją z sierpnia 1997 r. do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązek przechowywania pewnych informacji w publicznie dostępnym rejestrze miał charakter fragmentaryczny i praktycznie nie został wdrożony przez brak przepisów wykonawczych. Z kolei zagadnienie jest uznawane za bardzo ważne w prawie unijnym i międzynarodowym, czemu w szczególności dają wyraz wspomniane dyrektywa nr 90/313 o dostępie do informacji o środowisku oraz Konwencja o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w procesach decyzyjnych z zakresu ochrony środowiska, podpisana w 1998 r. w Aarhus. W uzasadnieniu do projektu P.o.ś. podkreślano, że wśród dyrektyw z zakresu ochrony środowiska dyrektywa 90/313 postrzegana jest przez Komisję Europejską jako sztandarowa, decydująca o demokratycznym charakterze prawa ochrony środowiska.

Ustawa P.o.ś. utrzymuje założenia przyjęte w ustawie z 9 listopada 2001 r. Zgodnie z tymi rozwiąza-niami dostęp do informacji przysługuje każdemu, bez względu na obywatelstwo i interes prawny. Organy administracji (a także inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska), w posiadaniu których znajdują się szeroko rozumiane informacje o środowisku (w tym dotyczące stanu środowiska, plany i programy działań, pozwolenia na emisję), są co do zasady zobowiązane do ich udostępnienia na wniosek zainteresowanego podmiotu. Jedną z form udostępniania informacji ma być tworzenie publicznie dostępnych wykazów, w których ujmowane powinny być takie dokumenty jak polityki, strategie, plany itp. oraz postanowienia i decyzje dotyczące ochrony środowiska. Za udostępnianie informacji będą pobierane opłaty, których celem będzie zwrot kosztów przygotowania informacji a wysokość nie będzie mogła być wyższa od faktycznie ponoszonych kosztów[4].

Z omówionym zagadnieniem ściśle związane są kolejne regulacje, dotyczące pozyskiwania informacji, czyli przepisy porządkujące i rozbudowujące system monitoringu środowiska. Ustawa P.o.ś. tworzy podstawy prawne pod państwowy monitoring środowiska, rozumiany jako system gromadzenia, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o środowisku. Państwowy monitoring środowiska ma działać przede wszystkim na podstawie pomiarów dokonywanych przez właściwe organy zobowiązane do badań monitoringowych, danych zbieranych w ramach statystyki publicznej oraz pomiarów i ewidencji dokonywanych przez inne podmioty zobowiązane do tego obowiązującymi przepisami lub decyzją administracyjną. Istotną nowością jest zobowiązanie właściwych organów do publikowania posiadanych informacji na stronach internetowych, o ile taką stronę dany organ prowadzi.

Jedną z licznych nowości zawartych w ustawie P.o.ś. są zawarte również w tytule I przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w rozwiązywaniu problemów środowiskowych - tego typu regulacji w dotychcza-sowych (przed wejściem w życie ustawy z 9 listopada 2000 r.) rozwiązaniach nie było. Regulacje te opierają się przede wszystkim na wskazaniu kategorii postępowań, dotyczących przyjęcia lub wydania określonego dokumentu, aktu normatywnego albo decyzji administracyjnej, w których wymagane jest zapewnienie udziału społeczeństwa. Podstawową formą udziału jest prawo składania uwag i wniosków do projektu, które ma miejsce głównie w ramach procedury oddziaływania na środowisko, i które to uwagi i wnioski właściwy organ będzie miał obowiązek rozpatrzyć i ustosunkować się do nich. Organ prowadzący określone postępowanie ma obowiązek podawania określonych faktów do publicznej wiadomości. Zgodnie z art.3 pkt.19 P.o.ś. podanie do publicznej wiadomości powinno polegać na ogłoszeniu informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji, gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia.

Procedury ocen oddziaływania na środowisko.

Instytucja ocen oddziaływania na środowisko sporządzanych do 1 stycznia 2001 r. w odniesieniu do przedsięwzięć określanych jako inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogące pogorszyć stan środowiska regulowana była przepisami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oceną był dokument sporządzany przez inwestora na etapie ubiegania się o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia wymagane w trybie przepisów prawa budowlanego.

Nowe przepisy (czyli najpierw ustawa z 9 listopada 2000 r.) te konstrukcje zmieniły, co wynikało znowu z konieczności wprowadzenia rozwiązań powszechnie stosowanych w prawie unijnym i międzynarodowym. Ocena oddziaływania na środowisko jest od 1 stycznia 2001 r. rozumiana jako określona prawem procedura a postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzane jest w odniesieniu do projektu koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, projektów planów zagospodarowania przestrzennego, projektów polityk, strategii, planów lub programów rozwoju i restrukturyzacji (są to tzw. strategiczne oceny oddziaływania) oraz planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W postępowaniu musi być zapewniony udział społeczeństwa a sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane w odniesieniu do wskazanej kategorii przedsięwzięć[5]. Wobec drugiej kategorii[6] nałożenie obowiązku sporządzenia raportu będzie mogło nastąpić poprzez decyzję administracyjną. Obie kategorie przedsięwzięć zostaną sprecyzowane w drodze rozporządzenia, w pewnym przybliżeniu będą odpowiadać obecnym kategoriom inwestycji szczególnie uciążliwych i mogących pogorszyć stan środowiska[7].

Nowe przepisy przewidują także wprowadzenie możliwości nałożenia obowiązku sporządzenia przez inwestora analizy porealizacyjnej, w ramach której dokonywane będzie porównanie między przewidywanym a rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko. Zlikwidowana została natomiast instytucja biegłych do spraw ocen. Osobną uwagę przepisy poświęcają sytuacjom, w których niezbędne będzie przeprowadzenie oceny wobec potencjalnego transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia, co jest uwzględnieniem wymagań konwencji z Espoo z 1991 r.

Ochrona środowiska w gospodarowaniu przestrzenią.

Kwestie gospodarowania przestrzenią i ochrony środowiska są zagadnieniami ściśle ze sobą powiązanymi - w art.1 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym[8] ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ochrony środowiska. Także ustawa o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego i ochrony środowiska traktuje jako jeden z głównych typów zadań własnych samorządu (zob. przykładowe wyliczenie takich zadań dokonane w art.7 ust.1). Z tych wstępnych uwag wypływa bardzo istotny wniosek - organy samorządu terytorialnego mają obowiązek podejmowania działań związanych z gospodarowaniem przestrzenią i to w taki sposób, aby w ich trakcie były realizowane cele ochrony środowiska.

Zgodnie z art.71 ust.1 P.o.ś. podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają stanowić zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. W dokumentach tych należy przede wszystkim uwzględniać:

Art.72 ust.4 P.o.ś. wymaga, aby wskazane wyżej obowiązki były realizowane w zgodzie z ustaleniami dokonanymi w opracowaniach ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju planu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Opracowanie jest nowym typem dokumentu, ustawa przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie dokumentację sporządzaną na potrzeby planów zagospodarowania przestrzennego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Zasady sporządzania tych dokumentów mają zostać ustalone rozporządzeniem.

Spore znaczenie powinny mieć nowe przepisy ustalające wymagania, których przestrzeganie będzie niezbędne przy prowadzeniu prac budowlanych, jak również określające warunki oddania do użytku obiektu budowlanego[9]. Jednym z podstawowych założeń będzie konieczność posiadania, przed oddaniem obiektu budowlanego do użytku, wymaganych ustawą pozwoleń na korzystanie ze środowiska. W sytuacji natomiast, kiedy w nowo zbudowanym lub modernizowanym obiekcie budowlanym albo w instalacji, w okresie 30 dni od zakończenia rozruchu, niedotrzymane będą wynikające z mocy prawa albo decyzji administracyjnych ilości i rodzaje emisji ustalonych dla fazy dla zakończenia rozruchu, wprowadzono zakaz dalszej eksploatacji. Rozwiązania te wynikają z podstawowych wymagań dyrektywy IPPC.

Łódź, dnia 14 października 2001 r.

 

  1. - ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. nr 62 poz.627;
  2. - wg wcześniejszej numeracji art.130r; nowa numeracja wprowadzona została tekstem jednolitym ogłoszonym w połowie 1999 r. po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego;
  3. - ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - skierowana do publikacji, wchodzi w życie 1 stycznia 2002 r.;
  4. - kwestie te uregulowało rozporządzenie wykonawcze do ustawy z 9 listopada, na razie nadal obowiązujące - rozporządzenie MŚ z 23 lutego 2001 r. w sprawie stawek opłat za udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie - Dz.U. nr 16 poz.183;
  5. - art.51 ust.1 pkt.1 P.o.ś. - planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wyliczone w rozporządzeniu wykonawczym;
  6. - art.,51 ust.1 pkt.2 P.o.ś.;
  7. - tymczasowo nadal obowiązuje rozporządzenie MOŚZNiL z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji - Dz.U. nr 93 poz.589;
  8. - Dz.U. nr 89 poz. 415 z późn. zm.; określana dalej skrótem "ustawa o z.p."
  9. - w szczególności chodzi o art.75 i 76 P.o.ś.