Prawo Ochrony Środowiska

prof. Marek Górski
Uniwersytet Łódzki Wydział Prawa i Administracji
Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji
Zakład Prawa Ochrony Środowiska

ODPOWIEDZIALNOŚĆ W OCHRONIE ŚRODOWISKA

Zagadnienia związane z ustaleniem odpowiedzialności z tytułu nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska regulują przepisy tytułu VI ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska[1], w którym znalazły się kwestie dotyczące trzech odrębnych typów odpowiedzialności - cywilnej, karnej, administracyjnej.

Odpowiedzialność cywilna

W sposób znacznie szerszy niż w dotychczasowej ustawie ogólnej[2] potraktowane zostały przepisy o odpowiedzialności cywilnej, w których przede wszystkim uznano konieczność ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Dla realizacji tego założenia ustanowiono roszczenie o zaprzestanie bezprawnej działalności powodującej zagrożenie lub naruszenie środowiska[3], z którym może wystąpić Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, a także fundacja lub stowarzyszenie, których podstawowym zadaniem statutowym jest ochrona środowiska. Ochronie środowiska jako dobra wspólnego powinno także służyć roszczenie o zwrot nakładów poczynionych w związku z naprawieniem szkody we środowisku przez podmiot, który tej szkody nie wyrządził[4]. Wysokość takiego roszczenia ograniczona została do poniesionych uzasadnionych kosztów przywrócenia stanu poprzedniego. Przyznano także szczególne uprawnienie organizacjom ekologicznym, które mogą występować do sądu z roszczeniem[5] o zaprzestanie reklamy lub innego rodzaju promocji towaru lub usługi, jeśli reklama ta lub inny rodzaj promocji sprzeczne są z art. 80 P.o.ś. Zgodnie z tym przepisem reklama lub inny rodzaj promocji towaru lub usługi nie powinny zawierać treści propagujących model konsumpcji sprzeczny z zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, a w szczególności wykorzystywać obrazu dzikiej przyrody do promowania produktów i usług negatywnie wpływających na środowisko przyrodnicze.

W pewnym zakresie ustawa modyfikuje klasyczne instrumenty odpowiedzialności cywilnej, dokonano bowiem poszerzenia odpowiedzialności na zasadach określanych w art. 435 k.c. (odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody spowodowane ruchem zakładu lub przedsiębiorstwa funkcjonującego z wykorzystaniem sił przyrody). Zgodnie z odpowiednimi przepisami ustawy[6], jeśli szkodę wyrządził zakład, na terenie którego znajdują się substancje niebezpieczne grożące powstaniem poważnej awarii przemysłowej, to zakład ten odpowiada bez względu na to, czy jest wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody. Ustawa potwierdza znaną już od dawna w doktrynie i orzecznictwie zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach.

Odpowiedzialność karna

Przepisy o odpowiedzialności karnej mają charakter stosunkowo szczegółowy, związane są z sankcjonowaniem niedotrzymania szeregu wymagań wynikających z ustawy. Czyny naruszające te wymagania traktowane są z reguły jako wykroczenia. Projekt nie wprowadza natomiast zmian do ogólnych zasad odpowiedzialności za przestępstwa wobec środowiska, egzekwowanej na podstawie odpowiednich przepi-sów kodeksu karnego.

Odpowiedzialność administracyjna

Niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej podmiot korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko ponosić będzie nadal odpowiedzialność administracyjną, rozumianą jako odpowiedzialność egzekwowana przez organy administracji poprzez odpowiednie decyzje administracyjne. Podstawowymi dla ustawy P.o.ś. instrumentami odpowiedzialności administracyjnej są - decyzja zobowiązująca dany podmiot do ograniczenia oddziaływania na środowisko i przywrócenia go do stanu poprzedniego oraz decyzja o wstrzymaniu działalności prowa-dzonej przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną lub o wstrzymaniu ruchu instalacji.

W dziale III tytułu VI ustawy wyliczono przypadki, w których organ ochrony środowiska ma obowiązek wstrzymać działalność danego podmiotu - generalnie jest to taka działalność, która powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach, a w szczególności gdy zagraża ona zdrowiu albo życiu ludzi[7]. W odniesieniu zaś do ruchu instalacji obligatoryjne jego wstrzymanie następuje wówczas, gdy instalacja taka jest eksploatowana bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego lub eksploatowana jest przez okres sześciu miesięcy z naruszeniem warunków tego pozwolenia[8]. W ustawie określono również sytuacje, w których obowiązkowe będzie wstrzymanie oddania do eksploatacji obiektu budowlanego, zespołu obiektów oraz instalacji, związanych z przedsięwzięciami zaliczonymi do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast podjęcie wstrzymanej działalności będzie mogło nastąpić po wyrażeniu zgody przez organ właściwy w sprawie wstrzymania - po stwierdzeniu, iż ustały przyczyny wstrzymania działalności. Kompetencje w tych sprawach nadal będą należeć głównie do organów IOŚ, chociaż utrzymane zostały i odpowiednie uprawnienia wójta, podobne do wynikających z art.76 ustawy z 1980 r. Kompetencje wójta będą nieco zmodyfikowane, poprzez powiązanie ich z nadzorem nad zwykłym korzystaniem ze środowiska przez osoby fizyczne.

Sankcje finansowo-prawne

Do instrumentów odpowiedzialności administracyjnej zwykle zalicza się także administracyjne kary pieniężne, które w systematyce ustawy zostały ujęte w innym tytule, obejmującym instrumenty o charakterze finansowo-prawnym (tytuł V). System sankcji finansowych został nowymi przepisami nieco przebudowany i uporządkowany. Najważniejszą chyba zmianą jest wyodrębnienie dwóch rodzajów sankcji administracyjnych o charakterze finansowym - znanych już administracyjnych kar pieniężnych i nowych opłat podwyższonych. Specyficznym rodzajem sankcji jest również tzw. opłata produktowa.

P.o.ś. utrzymuje i rozbudowuje istotny instrument o charakterze bodźcowym, mający zastosowanie do obu typów sankcji finansowych, jakim jest odraczanie i zmniejszanie bądź umarzanie odroczonej opłaty podwyższonej lub kary pieniężnej. Organem właściwym w sprawach odraczania terminu płatności opłaty podwyższonej a także jej zmniejszania i umarzania jest marszałek województwa, a w sprawach administracyjnych kar pieniężnych - wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar, w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Odroczenie terminu płatności może dotyczyć części albo całości opłaty lub kary z tym jednak, że odroczenie może objąć opłaty najwyżej w części, w jakiej przewyższa ono kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję. Termin płatności może być odroczony wyłącznie na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia. Złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłat nie zwalnia z obowiązku ich uiszczenia w części, w jakiej nie mogą podlegać odroczeniu.

Rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o odroczenia następuje w drodze decyzji. W decyzji o odroczeniu terminu płatności opłat lub kar należy określić:

Odroczenie terminu płatności opłat lub kar wstrzymuje bieg terminu przedawnienia należności.

W przypadku, gdy terminowe zrealizowanie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności usunęło przyczyny ponoszenia opłat i kar, właściwy organ orzeka w drodze decyzji o zmniejszeniu odroczonych opłat albo kar. Zmniejszenie następuje o sumę środków własnych wydatkowanych na realizację przedsięwzięcia, przy czym, jeżeli odroczenie dotyczy przedsięwzięcia służącego realizacji zadań własnych gminy, do środków własnych wlicza się także środki pochodzące z budżetu gminy. Do kwot pozostających do zapłaty stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa dotyczące opłaty prolongacyjnej. Jeżeli natomiast odroczeniu podlegały opłaty albo kary wymierzone w związku ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów[9], w razie terminowego zrealizowania przedsięwzięcia właściwy organ stwierdza umorzenie odroczonych opłat albo kar.

W przypadku, gdy terminowe zrealizowanie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności nie usunęło przyczyn ponoszenia opłat lub kar, właściwy organ nakłada obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z opłatą prolongacyjną. Jeżeli jednak przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostało zrealizowane w terminie, właściwy organ zobowiązuje do uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy - Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę, naliczanymi za okres odroczenia. Decyzja taka może zostać wydana również przed upływem terminu odroczenia w razie stwierdzenia, że przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia nie jest realizowane zgodnie z harmonogramem.

Opłaty podwyższone

W rozumieniu ustawy P.o.ś. opłaty podwyższone są sankcją finansową związaną z niedopełnieniem obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego. Zgodnie bowiem z art.292 i 293 podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w przypadku:

  1. braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów,
  2. braku wymaganego pozwolenia na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
  3. określonych sposobów nieprawidłowego postępowania z odpadami.

W dwóch pierwszych przypadkach opłata dotyczy całej ilości emitowanych substancji, wprowadzanych ścieków czy pobieranej wody i wynosi 500% stawki opłaty podstawowej.

Natomiast w odniesieniu do postępowania z odpadami opłaty są zróżnicowane w zależności od sposobu takiego postępowania. I tak za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, za każdą dobę składowania. Magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,1 stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

W przypadku pozbycia się odpadów:

  1. nad brzegami zbiorników wodnych, a zwłaszcza w strefach ochronnych ujęć wód i na terenach wypływu wód z warstw wodonośnych,
  2. na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody,
  3. na terenach leśnych albo uzdrowiskowych lub na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,15 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W przypadku natomiast pozbycia się odpadów do śródlądowych wód powierzchniowych i podziemnych, morskich wód wewnętrznych lub wód morza terytorialnego stawka opłaty podwyższonej to 100-krotna jednostkowa stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku.

Opłaty podwyższone mają charakter sankcyjny, jednak pozostają nadal opłatami, mają więc do nich zastosowanie wskazane wyżej zasady ponoszenia opłat. W szczególności chodzi tu o obowiązek wyliczenia należnej opłaty i wniesienia jej bez wezwania w przewidzianym terminie (zasada samonaliczania) oraz nadzór marszałka województwa nad wykonywaniem tego obowiązku. Wniesienie opłaty nie zwalnia z innych sankcji przewidywanych z tytułu niewypełnienia obowiązku uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej, np. odpowiedzialności karnej.

Nowelizacja prawa geologicznego i górniczego wprowadza opłaty podwyższone[10] także i do przepisów tej ustawy, zastępując nimi dotychczasowe kary pieniężne. Zgodnie z art.85a w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków wskazany w ustawie organ (w zasadzie organ koncesyjny) nakłada na prowadzącego taką działalność obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny. Opłata tego rodzaju jest nakładana także w przypadku prowadzenia innej działalności bez uzyskania koncesji wymaganej przepisami ustawy lub z rażącym naruszeniem warunków takiej koncesji.

Wskazane opłaty są nakładane decyzją, nie obowiązuje więc wobec nich zasada samonaliczania.

Administracyjne kary pieniężne.

Kary te funkcjonują w polskim ustawodawstwie już od dłuższego czasu i co do zasady są wymierzane wskazanym podmiotom[11] za naruszanie wymagań ochrony środowiska, najczęściej określonych w skierowanym do takiego podmiotu akcie administracyjnym. Kary te powinny odgrywać przede wszystkim rolę prewencyjną, nie powinny być natomiast traktowane jako swoiste odszkodowanie za szkody środowiskowe, wpłacane na rzecz Skarbu Państwa - wymierzenie kary nie zwalnia z odpowiedzialności cywilnej za wyrządzone szkody, realizowanej na zasadach ogólnych, określonych głównie przepisami kodeksu cywilnego. Nie są też te kary grzywnami w rozumieniu prawa karnego, prawa o wykroczeniach czy grzywną w celu przymuszenia w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z 1966 r. Są też oczywiście odrębnym środkiem niż przedstawione wyżej opłaty.

Kara w większości przypadków jest wymierzana obligatoryjnie przez upoważ-niony organ administracji w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy[12]. Kary są wymierzane najczęściej na podstawie specjalnych taryf ustalonych w aktach wykonawczych, uzależniających wysokość kary od stopnia naruszenia istniejących wymagań. Organ wymierzający karę z reguły nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Nakładane są te kary decyzją adminis-tracyjną wydawaną w trybie kodeksu postępowania administracyjnego.

Kary nakładane na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zasadniczą podstawą prawną dla administracyjnych kar pieniężnych będzie w nowym systemie ustawa Prawo ochrony środowiska, jednak nie tylko. Zgodnie z art.273 ust.2 P.o.ś. administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska, ustalonych wskazaną decyzją administracyjną, a także w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska. Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za:

  1. przekroczenie określonych w pozwoleniach emisyjnych ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza,
  2. przekroczenie, określonych w pozwoleniach zintegrowanych lub pozwoleniach wodnoprawnych ilości, stanu lub składu ścieków,
  3. przekroczenie, określonej w pozwoleniach zintegrowanych lub pozwoleniach na pobór wód, ilości pobranej wody,
  4. naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów,
  5. przekroczenie, określonych w pozwoleniach emisyjnych, poziomów hałasu.

Podstawą do nałożenia kary jest stwierdzenie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska dokonania przekroczenia lub naruszenia dozwolonego zakresu korzystania ze środowiska. Stwierdzenie takie dokonywane ma być na podstawie kontroli, a w szczególności przeprowadzanych w ich trakcie pomiarów albo innych ustaleń, bądź na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. O stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, dokonanego na podstawie kontroli, wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest obowiązany, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadomić podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów.

Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej odbywa się dwuetapowo, poprzez- 1) ustalenie wymiaru kary biegnącej, określającego godzinową albo dobową stawkę kary w okresie, w którym trwa naruszenie lub przekroczenie, 2) wymierzenie kary za okres, w którym trwało naruszeniu lub przekroczenie; karę tę można byłoby nazwać "karą łączną", chociaż ustawodawca tego określenia nie używa. Po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia wojewódzki inspektor wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Wymiar takiej kary ustala się uwzględniając przekroczenie lub naruszenie w skali doby, natomiast przy przekroczeniu ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza wymiar kary biegnącej określa się uwzględniając przekroczenie w skali godziny. W decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej wojewódzki inspektor określa -

  1. wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny,
  2. wymiar kary biegnącej,
  3. termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo godzinę następujące bezpośrednio po zakończeniu pomiarów lub innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia.

Kara biegnąca jest naliczana do czasu stwierdzenia zmiany wielkości przekroczenia lub naruszenia, jej wymiar może ulec zmianie na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, przedłożony wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie 30 dni od dokonania własnych pomiarów lub ustaleń. Wojewódzki inspektor, jeżeli w terminie 30 dni nie zakwestionuje zasadności złożonego wniosku, ma obowiązek ustalić, w drodze decyzji, wymiar nowej kary biegnącej. Nowy wymiar kary biegnącej ustalany jest także w przypadku zmiany stawek opłat za korzystanie ze środowiska stanowiących podstawę wymiaru kary, przy czym nowe stawki stosowane są od dnia ich wprowadzenia.

Po stwierdzeniu, z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało, wojewódzki inspektor podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary łącznej za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia. Podobną decyzję inspektor ma obowiązek podjąć za okres do dnia 31 grudnia każdego roku, jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte.

Jeżeli jednak wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w ciągu 30 dni od dnia wpływu wniosku o obniżenie wymiaru kary biegnącej albo o wymierzenie kary łącznej stwierdzi, że przekroczenie lub naruszenie jest wyższe niż podano we wniosku lub nie ustało, wymierza na okres 60 dni, począwszy odpowiednio od doby albo godziny, w której stwierdzono bezzasadność wniosku, nową wysokość kary biegnącej, stosując stawki kar zwiększone 2-krotnie.

Karę wymierza się w wysokości 10-krotnej wielkości jednostkowej stawki opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza lub za pobór wód. Za składowanie odpadów z naruszeniem -

wojewódzki inspektor wymierza karę w wysokości 0,1 stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, za każdą dobę składowania.

Zasady ustalania wysokości stawek kar zostały określone analogicznie jak przy opłatach, stawki maksymalne ustala ustawa, zaś stawki jednostkowe określa rozporządzeniem Rada Ministrów. Administracyjne kary pieniężne podmiot korzystający ze środowiska wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który wydał decyzje w przedmiocie wymierzenia kary. Do postępowania w sprawach kar, co do zasady[13], stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi.

Kary pieniężne przewidywane przepisami ustawy o ochronie przyrody[14].

Art.47k ustawy przewiduje wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za:

  1. zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, powodowane -
    1. niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub
    2. wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych bądź też
    3. zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności
  2. za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia,
  3. za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów.

Kary wymierza decyzją wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Maksymalną wysokość kar określa ustawa, dla drzew jednostkowe stawki kary nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa. Jednostkowe stawki kar określi rozporządzeniem Rada Ministrów. Natomiast stawki kar za zniszczenie jednego metra kwadratowego wynoszą:

  1. dla krzewów - 26% podstawy,
  2. dla trawników - 6% podstawy,
  3. dla kwietników - 52% podstawy.

Podstawą, do której przepisy się tu odwołują, jest podstawa ustalenia stawek opłat (art.47h ust.1 ustawy).

Administracyjne kary pieniężne nakładane na podstawie innych ustaw szczególnych.

Ustawa z 2001 r. o postępowaniu z substancjami zubożającymi warstwę ozonową[15] przewiduje nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie produkcji lub dokonanie obrotu z zagranicą substancjami kontrolowanymi[16] wbrew zakazom wynikającym z ustawy, a także bez wymaganego pozwolenia albo z naruszeniem jego warunków. Karę w drodze decyzji wymierza producentowi lub importerowi wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Karę wymierza się w zależności od ilości wyprodukowanych lub przywożonych substancji - za każdy kilogram substancji wyprodukowanej lub przywiezionej z zagranicy z naruszeniem zakazów wynikających z ustawy. Stawka kary za jeden kilogram substancji wynosi trzykrotność stawki opłaty za emisję do powietrza jednego kilograma chlorowcopochodnej węglowodoru (CFC-12), ustalonej na podstawie przepisów o ochronie środowiska[17]. Wpływy z tytułu tych kar stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Kary przedstawione wyżej i w poprzednich punktach są pod względem sposobu ich naliczania karami, które można byłoby nazwać "taryfowymi". Nałożenie ich jest obowiązkowe, wysokość zaś jest wyliczana na podstawie stopnia przekroczenia przepisów w oparciu o odpowiednie tabele zawarte w aktach wykonawczych.

Pozostałe ustawy natomiast przewidują możliwość wymierzenia nieco odmiennego rodzaju kar pieniężnych. Upoważnione organy administracji mogą bowiem wymierzyć takie kary w sposób uznaniowy a ich wysokość jest w przepisach określona w sposób widełkowy. Takie konstrukcje zawiera m.in. ustawa o obszarach morskich[18]. Art. 55 tejże ustawy przewiduje bowiem możliwość obciążenia armatora statku naruszającego m.in. przepisy dotyczące eksploatacji zasobów mineralnych lub żywych zasobów morza karą pieniężną w wysokości równoważnej z 1.000.000 jednostek obliczeniowych, zwanych "Specjalnym Prawem Ciągnienia (SDR)", określanych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Podobne kary[19] przewiduje i art.56. Kary te nakładane są przez dyrektorów Urzędów Morskich.

Takie same kary mogą być nakładane na podstawie art.36 ustawy o zapobie-ganiu zanieczyszcze-niu morza[20]. Armator odpowiada wówczas za zanieczyszczenie środowiska morskiego w związku z eksploatacją statku lub zatopieniem w morzu odpadów lub innych substancji. Odpowiedzialność ta obejmuje także armatorów polskich statków na morzu pełnym. Art.40 ustawy o rybołówstwie morskim[21] przewiduje możliwość ukarania taką samą karą armatora statku, z którego na polskim obszarze morskim dokonano eksploatacji żywych zasobów morza z naruszeniem przepisów tejże ustawy.

Obie ostatnio wspomniane ustawy przewidują także jeszcze jeden typ kary pieniężnej, do nałożenia której upoważniony jest dyrektor Urzędu Morskiego. Te kary mogą być nakładane na osoby fizyczne, m.in. za:

Podstawą są art.37 ustawy z 1995 r. i art.42 ustawy z 1996 r. Górną wysokością tej kary jest dwudziestokrotne przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszane przez Prezesa GUS.

Nowelizacja prawa geologicznego i górniczego znosi natomiast art.128 tej ustawy, przewidujący uznaniowo określane kary za naruszanie obowiązku uzyskania koncesji bądź też działania sprzeczne z treścią takiego aktu. Jak wspomniano wyżej, kary te będą zastąpione opłatami podwyższonymi.

Opłata produktowa

Podstawowym elementem ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi opakowaniami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej[22] jest obowiązek osiągania wskazanych poziomów odzysku. Wspomniane w tytule obowiązki kierowane są do dwóch grup podmiotów:

  1. importerów i wytwórców produktów w opakowaniach wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy,
  2. importerów i wytwórców produktów wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy.

Do grupy pierwszej ustawa zalicza także przedsiębiorców prowadzących jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2, jeżeli sprzedają produkty przez siebie pakowane, do grupy drugiej zaś przedsiębiorców wprowadzających na rynek krajowy towary importowane, których częściami składowymi są wskazane produkty.

Podstawowym obowiązkiem obu grup podmiotów jest prowadzenie odzysku lub recyklingu - odpowiednio odpadów opakowaniowych (powstałych z opakowań wyliczonych w załączniku nr 1) lub odpadów poużytkowych (powstałych z wyliczonych w załącznikach 2 i 3 produktów). Adresaci obowiązku odzysku zostali więc wskazani inaczej niż w ustawie o odpadach - nie są to posiadacze odpadów, ale podmioty wytwarzające produkty, z których odpady dopiero powstaną albo w określony sposób użytkujący takie wskazane produkty (opakowania).

Treścią obowiązku prowadzenia odzysku jest konieczność osiągnięcia jego określonego poziomu, ustalonego jako procent masy albo ilości wprowadzonych w danym roku opakowań bądź wskazanych produktów na rynek krajowy. Ustawa dość dokładnie ustala zasady obliczania osiągniętego poziomu odzysku, włączając w to zachęty do prowadzenia określonych sposobów postępowania z objętymi jej regulacją produktami (np. bieżnikowanie opon). Dla właściwego rozumienia treści obowiązku należy pamiętać o definicji pojęcia "odzysk"[23], zawartej w ustawie o odpadach, a ujętej bardzo szeroko, identycznie zresztą jak w dyrektywie ramowej (75/442)[24]. Konsekwencją tak szerokiego rozumienia odzysku jest wprowadzenie odrębnego obowiązku osiągania także wskazanych poziomów recyklingu, który można uznać za kwalifikowany sposób odzysku (definicja recyklingu także zawarta jest w ustawie o odpadach[25]). Docelowe poziomy odzysku i recyklingu określa ustawa, na dany rok będą precyzowane rozporządzeniami Rady Ministrów[26].

Rozliczenie wypełnienia obowiązku osiągnięcia ustalonego poziomu odzysku i recyklingu następuje na koniec każdego roku kalendarzowego. Niewypełnienie obowiązku powoduje swoistą sankcję finansową w postaci konieczności wniesienia opłaty produktowej. Opłata taka będzie ustalona przez pomnożenie jednostkowej stawki przez masę lub ilość odpadów brakujących do osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku. Obowiązywać będzie powszechna w nowych przepisach zasada samonaliczania - zobowiązany podmiot sam powinien ustalić wysokość i wnieść należną opłatę, co będzie się odbywało pod kontrolą marszałka. Maksymalną stawkę opłaty określono w ustawie, stawki obowiązujące będzie ustalać Rada Ministrów.

Środki pochodzące z opłat produktowych będą wpływać na fundusze ochrony środowiska. Ustawa przewiduje rozbudowany system redystrybucji tych środków, w którym będą mogły partycypować także gminy prowadzące selektywną zbiórkę odpadów opakowaniowych.

Łódź, dnia 14 października 2001 r.

 

  1. - Dz.U. nr 62 poz.627; dalej określana jako P.o.ś.;
  2. - czyli ustawie z 31 stycznia 19809 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. nr 49 poz.196 z późn. zm.
  3. - art.323 P.o.ś.;
  4. - art.326 P.o.ś.;
  5. - podstawą jest art.328 P.o.ś.;
  6. - art.324 P.o.ś.;
  7. - art.364 P.o.ś.;
  8. - art.365 ust.1 P.o.ś.;
  9. - bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów lub bez decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, albo wymierzone za przekroczenie warunków określonych w decyzji;
  10. - nie używając jednak takiego określenia;
  11. - wg ustawy P.o.ś. będą to podmioty korzystające ze środowiska;
  12. - NSA w jednym z wyroków podkreślił, że kary są wymierzane bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm - wyrok z 6 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SA 667/86 (ONSA 1987 r. nr 1 poz.6);
  13. - wyjątki, podobnie jak przy opłatach, określa art.281 ust.2 P.o.ś.
  14. - ustawa z 16 października 1991 r. - tekst jedn. Dz.U. nr @@ z 2001 r. nr 99 poz. 1075; do ustawy zostały przeniesione zawarte dotychczas w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. przepisy dotyczące tzw. zieleni komunalnej, w tym obejmujące kary pieniężne z tytułu "nielegalnej wycinki" drzew - zob. art. 47 tzw. ustawy wprowadzającej - ustawa z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 100 poz. 1085;
  15. - ustawa z 2 marca 2001 r. o postępowaniu z substancjami zubożającymi warstwę ozonową (Dz.U. nr 52 poz. 537);
  16. - są to substancje zubożające warstwę ozonową, wymienione w załącznikach do ustawy;
  17. - czyli przepisów ustawy P.o.ś.
  18. - ustawa z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. nr 32 poz. 131 z późn. zm.);
  19. - nakładane jednak nie tylko na armatorów i o w nieco inny sposób ustalonej maksymalnej wysokości - w odniesieniu do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej
  20. - ustawa z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz.U. nr 47 poz. 243 z późn. zm.)
  21. - ustawa z 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim (Dz.U. nr 34 poz. 145 z późn. zm.); ustawa będzie prawdopodobnie zastąpiona nową ustawą, znajdującą się w końcowym etapie prac w Sejmie;
  22. - Dz.U. nr 63 poz. 639;
  23. - wg tej definicji odzysk to wszelkie działania nie stwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, prowadzące do wykorzystania odpadów w całości lub w części, lub do odzyskania z odpadów substancji, materiałów bądź energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy;
  24. - dyrektywa Rady 75/442/EEC z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, znowelizowana dyrektywą Rady 91/156/EEC, dyrektywą Rady 91/692/EEC oraz decyzją Komisji 96/350/EC (tekst pierwotny: OJ L 194 25.07.75 p. 39).
  25. - recykling to powtórne przetwarzanie substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii;
  26. - zob. rozporządzenie RM z 30 czerwca 2001 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz.U. nr 69); obowiązuje od 1 stycznia 2002 r.