Prawo Ochrony Środowiska

Marcin Stoczkiewicz
doktorant w Katedrze Publicznego Prawa Gospodarczego
Uniwersytetu Jagiellońskiego

Tomasz Siwiński
absolwent Wydziału Prawa i Administracji
Uniwersytetu Jagiellońskiego

PRAWO DO INFORMACJI W USTAWIE PRAWO OCHRONY ŚRODOWISKA Z DNIA 27 KWIETNIA 2001 R.
NA TLE DYREKTYWY 90/313/EWG O SWOBODNYM DOSTĘPIE DO INFORMACJI O ŚRODOWISKU
ORAZ KONWENCJI Z AARHUS

 

Wprowadzenie

W dniu 27 kwietnia 2001 r. Sejm uchwalił ustawę Prawo ochrony środowiska. Została ona opublikowana w Dzienniku Ustaw RP nr 62 pod poz. 627 i obowiązuje od dnia 1 października 2001 r. W dniu 27 lipca 2001 r. uchwalono ustawę o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Również ona weszła w życie w dniu 1 października 2001 r. Na jej podstawie uchylono poprzednio obowiązującą ustawę o dostępie do informacji i ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 9 grudnia 2000 r. Ustawa Prawo ochrony środowiska podobnie jak ustawa o dostępie do informacji i ocenach oddziaływania na środowisko konstruuje instytucję dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie.[1] Publiczny dostęp do informacji jest coraz częściej uznawany za integralny element demokracji. Powietrze, którym oddychamy, woda, którą pijemy, pobliskie wysypisko toksycznych odpadów są to elementy środowiska, które w zasadniczy sposób wpływają na jakość naszego życia. Dlatego informacja o nich powinna być własnością publiczną. Prawo do informacji o środowisku jest jednym z najpotężniejszych, o ile nie najpotężniejszym narzędziem w ochronie środowiska. Z pozoru trudno dostrzec, dlaczego tak jest. W końcu informacja to tylko informacja. Nie jest to działanie czy podejmowanie decyzji. Jednak działania decydentów - czy są to rządy, urzędnicy publiczni czy dyrektorzy przedsiębiorstw - nabierają innego wymiaru pod nadzorem opinii publicznej.[2] Prawo do informacji o środowisku uznaje się obecnie za jeden niezbędnych warunków realizacji zasady uspołecznienia, zapisanej w Polityce Ekologicznej Państwa.[3] Prawo do informacji o środowisku jest niezbędnym elementem tzw. uczestnictwa społecznego, a wiec wpływania przez społeczeństwo, obywateli i ich grupy na procesy podejmowania decyzji, których skutki mają wpływ na środowisko. Bez łatwo dostępnej i wiarygodnej informacji, nie jest możliwe aktywne uczestniczenie obywateli w procedurach podejmowania takich decyzji. Informacja o środowisku może być jednak samoistnym narzędziem ochrony środowiska. Ujawnianie niewygodnych informacji, nierzadko z udziałem masmediów, uruchamia bowiem proces krytyki społecznej. Jawność informacji dotyczących środowiska może mieć także wpływ na podmioty gospodarcze, korzystające ze środowiska, które z obawy przed utratą dobrego wizerunku w oczach klientów, zmieniają swoja politykę, technologię, czy strukturę sprzedaży lub dostaw, na mniej uciążliwą dla środowiska. Praktyka krajów, w których wprowadzono skuteczne prawo dostępu do informacji o środowisku, potwierdza te spostrzeżenia. Gdziekolwiek wprowadzono skuteczne prawo dostępu do informacji, tam następował gwałtowny postęp w walce o czystsze środowisko.[4] Atutem nowej regulacji w porównaniu z poprzednio obowiązującym unormowaniem jest większa szczegółowość i precyzyjność przepisów, a także większa kompleksowość obecnej regulacji powiązana z jej pełniejszym dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej.

Dostęp do informacji o środowisku w świetle dokumentów międzynarodowych

Prawo dostępu do informacji ma długą, sięgającą osiemnastego wieku tradycję. Za kraj, który pierwszy wprowadził instytucjonalne gwarancje jawności działania administracji uważa się Szwecję, która w 1766 r. wprowadziła ustawę o wolności prasy i jawności akt.[5] Równe 200 lat później, w 1966 r. Stany Zjednoczone wprowadziły ustawę o wolności informacji (Freedom of Information Act - FOI), którą uznaje się za modelowy akt prawny w sposób kompleksowy regulujący prawo dostępu do informacji i akt urzędowych. Regulacje typu FOI generalnie gwarantują jawność informacji i dokumentów będących w posiadaniu administracji publicznej, prawo dostępu do informacji nie jest ograniczone tylko do spraw ochrony środowiska, a dotyczy wszystkich będących w posiadaniu administracji publicznej informacji, poza określonymi prawem wyjątkami. Co ciekawe, dostęp do informacji o środowisku w większości krajów, w których społeczeństwu przysługuje to prawo, realizowane jest na podstawie ustaw typu FOI.[6] Stąd uzasadnione wydaje się być stwierdzenie J. Jendrośki, że dostęp do informacji dotyczących środowiska można traktować jako szczególny rodzaj szerszego zagadnienia dostępu do informacji w ogóle.[7] Tak określonego - ogólnego dostępu do informacji - dotyczy art. 19 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka - rezolucji zgromadzenia ogólnego ONZ z 10 grudnia 1948 r., stanowiący, iż każdy człowiek ma prawo do wolności swoich poglądów i wypowiedzi, które obejmuje prawo do tego, aby nie być niepokojonym z powodu swoich poglądów oraz prawo poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i idei, bez względu na granice, wszelkimi środkami wyrazu. Prawo do wolności wypowiedzi, obejmujące także wolność otrzymywania i przekazywania informacji znalazło się także w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r., w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966r, Akcie Końcowym Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie z 1975 r. oraz licznych dokumentach Rady Europy.[8]

Prawa dostępu do informacji o środowisku dotyczy bezpośrednio szereg dokumentów międzynarodowych, których ukoronowaniem są: w Unii Europejskiej Dyrektywa Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. o swobodnym dostępie do informacji o środowisku, a dla państw Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ - Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (Konwencja z Aarhus). Prawo dostępu do informacji jest także wiążącym zobowiązaniem w następujących umowach międzynarodowych: Konwencja EKG ONZ o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym z 1991 r., Konwencja EKG ONZ o transgranicznych efektach wypadków przemysłowych z 1992 r., Konwencja Rady Europy o cywilnej odpowiedzialności za szkody w środowisku będące rezultatem wypadków przemysłowych (Konwencja z Lugano) z 1993 r. a także Północno Amerykańska Umowa o Wolnym Handlu (NAFTA) z 1993 r.[9] Bliższej analizy wymaga Dyrektywa 90/313/EWG i Konwencja z Aarhus.

Dyrektywa 90/313/EWG

Dostęp do informacji stał się ważnym elementem ustawodawstwa horyzontalnego Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska.[10] Rada Wspólnot Europejskich wydała 7 czerwca 1990 r. dyrektywę o swobodnym dostępie do informacji o środowisku. Dyrektywa ta stanowi kompromis między zwolennikami jawności wszelkich dokumentów administracyjnych a zwolennikami utrzymywania tajemnicy urzędowej jako zasady działania organów administracji.[11] Unia Europejska uznała, że "dostęp do informacji o środowisku będących w posiadaniu administracji publicznej wpłynie na poprawę ochrony środowiska".

Dyrektywa zobowiązuje Państwa Członkowskie do wdrożenia ustaw, rozporządzeń i zarządzeń mających na celu umożliwienie społeczeństwu dostępu do informacji o środowisku będących w posiadaniu władz publicznych.

Prawo do informacji ujęte w Dyrektywie odnosi się do każdej osoby, która nie musi swego zainteresowania uzasadniać, tzn. nie jest ograniczone do obywateli Unii Europejskiej czy kraju, w którym wniosek został postawiony, nie jest ograniczone do dziennikarzy, działaczy organizacji ekologicznych, czy też osób mogących uzasadnić swoje zainteresowanie. Określa się to jako prawo "każdego" ("any natural or legal person"). Każda osoba fizyczna lub prawna (a więc także obywatel Polski) może zgodnie z Dyrektywą złożyć wniosek o udostępnienie informacji do jakiegokolwiek organu administracji publicznej w jakimkolwiek Państwie Członkowskim.

Instytucjami odpowiedzialnymi za udostępnianie informacji są wszystkie władze publiczne na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, z wyjątkiem organów sądowniczych i prawodawczych (art. 2 (b)). Postanowienia Dyrektywy stosuje się odpowiednio do instytucji i organizacji nie będących organami administracji publicznej, ale które używając polskiej terminologii pełnia "funkcje zlecone administracji publicznej". Dotyczy to także przypadków, gdy służby ochrony środowiska (np. zaopatrzenie w wodę) zostały sprywatyzowane. Dyrektywa 90/313/EWG dotyczy tylko władz publicznych na poziomie krajowym lub niższym; nie odnosi się do instytucji Unii Europejskiej, w szczególności do Komisji Europejskiej. W odpowiedzi na szeroko wyrażane publiczne zaniepokojenie "niedoborem demokracji" w instytucjach Unii, Komisja Europejska w 1994 r. podjęła kroki w kierunku udostępnienia do wglądu i kopiowania, w rozsądnej ilości bez opłat, własnych informacji (Decyzja Komisji 94/90/EWG).

Dla określenia treści i zakresu regulacji ochrony środowiska podstawowe znaczenie ma zdefiniowanie informacji dotyczącej środowiska. W rozumieniu Dyrektywy "informacjami dotyczącymi środowiska" są wszelkie dostępne informacje pisemne, w formie wizualnej, przekazu ustnego lub baz danych na temat stanu wód, powietrza, gleby, fauny, flory, powierzchni ziemi i obszarów o szczególnych walorach przyrodniczych oraz działań lub środków, które mają lub mogą mieć na nie niekorzystny wpływ (włączając w to działania, które powodują zwiększenie uciążliwości, takich jak hałas), a także na temat działań lub środków mających na celu ochronę powyższych elementów środowiska, w tym również środków administracyjnych i programów gospodarowania środowiskiem (art. 2 (a)).

Dyrektywa przewiduje zamknięty katalog sytuacji pozwalających odmówić informacji, mianowicie gdy:

  1. informacja dotyczy postępowania traktowanego jako poufne, z uwagi na stosunki międzynarodowe lub względy bezpieczeństwa państwa;
  2. w grę wchodzi bezpieczeństwo publiczne;
  3. chodzi o sprawy objęte toczącym się postępowaniem sądowym lub dyscyplinarnym;
  4. dotyczy tajemnicy handlowej lub przemysłowej, w tym też własności intelektualnej;
  5. dotyczy poufnych danych osobistych;
  6. dotyczy informacji dostarczonych dobrowolnie przez osoby trzecie;
  7. dotyczy informacji, ujawnienie, której mogłoby narazić na szkodę interesy ochrony środowiska (np. informacja o siedlisku ptaka należącego do rzadkiego gatunku chronionego);
  8. dotyczy dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania (nieskończonych);
  9. żądanie jest oczywiście bezsensowne;
  10. żądanie sformułowane jest w sposób zbyt ogólny (art. 3 ust. 2).

Dyrektywa przewiduje, że jeżeli zastrzeżona informacja jest przechowywana razem z niezastrzeżoną, nie może być to powodem nie udostępnienia tej drugiej, jeśli tylko mogą być one od siebie odseparowane. Na przykład, jeśli cześć raportu jest poufna, żądanie udostępnienia pozostałych części musi zostać spełnione.

Dyrektywa nie wyszczególnia formy, w jakiej informacje mają być dostępne, poza ogólnym określeniem, że udostępnienie musi być "efektywne". A zatem Państwom Członkowskim pozostawiono określenie czy informacja ma być dostępna bezpośrednio, czy do skopiowania, czy wypożyczenia, czy w publicznie dostępnym rejestrze. Odniesienie w Dyrektywie do "dostarczenia" informacji wskazuje na domniemanie, że jest możliwe coś poza samym prawem do przeglądania.[12]

Władze publiczne muszą ustosunkować się do żądania o informację tak szybko jak to jest możliwe, najpóźniej w ciągu 2 miesięcy i w razie odmowy podać jej przyczyny. Żądającemu informacji służy odwołanie (albo w drodze sądowej albo administracyjnej, zgodnie z zasadami panującymi w systemie prawnym danego państwa) od decyzji odmownej lub w razie braku odpowiedzi bądź odpowiedzi niekompletnej.

Za udzielanie informacji można pobierać "rozsądne" opłaty, co interpretowane jest jako zezwolenie na pobieranie opłaty za kopiowanie bądź wyszukiwanie informacji.[13] W sprawie Komisja przeciw Niemcom[14] z 1999 r. Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 5 Dyrektywy. Opłaty muszą być więc uzasadnione z punktu widzenia społeczeństwa żądającego informacji, a nie z punktu widzenia organu. Opłaty nie mogą być także zróżnicowane ani z uwagi na ekonomiczną wartość informacji, ani z uwagi na podmiot wnioskujący o informację (np. osoba prywatna, organizacja pozarządowa, zakład przemysłowy). Organ nie może także pobierać żadnych przedpłat na przygotowanie informacji. Jeśli nie dostarczono informacji, nie można pobierać żadnych opłat. [15]

Dyrektywa w pierwszym rzędzie zajmuje się "biernym" obowiązkiem władz publicznych do odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji, ale wprowadza również "aktywny" obowiązek państwa członkowskiego do dostarczenia ogólnych informacji dotyczących środowiska społeczeństwu danego państwa, poprzez takie środki jak okresowe publikowanie raportów opisujących sytuację ekologiczną (art. 7).

Należy podkreślić, że Dyrektywa określa minimalny poziom dostępu do informacji. Państwa Członkowskie mają możliwość przyjmowania środków zapewniających wyższy poziom dostępu do informacji, niż minimum zapewnione w Dyrektywie.

Realizacja Dyrektywy w Państwach Członkowskich jest poddawana obecnie rutynowemu badaniu. Jego wynikiem będzie nowelizacja Dyrektywy mająca na celu dalsze ujednolicenie i sprecyzowanie przepisów, oraz dostosowanie jej do wymagań Konwencji z Aarhus.[16]

Konwencja z Aarhus

W dniu 25 czerwca 1998 r. w duńskim mieście Aarhus, w czasie IV Paneuropejskiej Konferencji Ministrów Ochrony Środowiska podpisano Konwencję o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Środowiska - którą już od tej chwili zaczęto określać jako Konwencja z Aarhus.[17] Konwencja została podpisana także przez Polskę. Obecnie trwa procedura przygotowania do ratyfikacji. Przekazanie odpowiednich dokumentów do Sejmu spodziewane jest na początku roku, co oznacza, że realne jest zakończenie procesu ratyfikacji wiosną 2001 roku.[18]

W zakresie dostępu do informacji o środowisku zobowiązania wynikające z Konwencji pokrywają się z wymaganiami Dyrektywy 90/313/EWG, w pewnym zakresie rozszerzając zakres wolności informacji o środowisku oraz zwiększając obowiązki władz publicznych. Najważniejsze zmiany w stosunku do Dyrektywy to:

  1. Rozszerzenie definicji "informacji o środowisku", co wpływa na zakres udostępnianych informacji. Według art. 2 ust. 3 Konwencji[19] "informacja dotycząca środowiska" oznacza każdą informację w pisemnej, wizualnej, elektronicznej lub jakiejkolwiek innej materialnej formie dotyczącą: (a) Stanu elementów środowiska takich jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, grunty, krajobraz i obiekty naturalne, różnorodność biologiczna oraz jej składniki, w tym genetycznie zmodyfikowane organizmy, oraz wzajemnego oddziaływania pomiędzy tymi elementami, (b) Czynników takich jak substancje, energia, hałas i promieniowanie, a także działań i środków, włączając w to środki administracyjne, porozumienia dotyczące ochrony środowiska, wytyczne polityki, ustawodawstwo, plany i programy, które maja lub mogą mieć wpływ na elementy środowiska w zakresie określonym powyżej w punkcie (a) oraz rachunków zysków i strat i innych ekonomicznych analiz lub opracowań wykorzystywanych przy podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, (c) stanu zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, warunków życia ludzkiego, miejsc o znaczeniu kulturowym oraz obiektów budowlanych, w zakresie, w jakim zależą one lub mogą zależeć od stanu elementów środowiska lub za pośrednictwem tych elementów od czynników, działań lub środków wymienionych w punkcie (b) powyżej;
  2. Szereg dodatkowych ograniczeń dotyczących wprowadzania wyjątków od zasady jawności. Generalnie, warunkiem umożliwiającym odmowę udzielenia informacji jest nie tylko sam fakt, że żądana informacja dotyczy np. bezpieczeństwa publicznego, ale stwierdzenie, iż ujawnienie informacji miałoby szkodliwy wpływ np. na bezpieczeństwo publiczne. (art. 4 ust. 4);
  3. Powody uzasadniające odmowę udostępnienia informacji należy interpretować w sposób zawężający, co już w Dyrektywie wynika ze sformułowania zasady jawności i wyjątków w postaci braku udostępniania. W Konwencji znajduje się jednak wyraźna wskazówka interpretacyjna: "Powyższe powody umożliwiające odmowę należy interpretować w sposób zawężający, biorąc pod uwagę społeczny interes przemawiający za ujawnieniem informacji i biorąc pod uwagę czy żądana informacja dotyczy wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska (art. 4 ust. 4 in fine).
  4. Ograniczono możliwość odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy handlowej i przemysłowej - gdy ta informacja dotyczy zanieczyszczenia środowiska; Art. 4 ust. 4 (d) wymienia tajemnicę handlową lub przemysłową, jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji "jeżeli tajemnica taka jest chroniona przez prawo dla obrony uzasadnionych interesów gospodarczych. "; stwierdza jednak "Mieszczące się w tych ramach informacje o wprowadzanych zanieczyszczeniach mające znaczenie dla ochrony środowiska należy ujawniać."
  5. Ograniczenie terminu na udostępnianie informacji - do jednego miesiąca, tylko wyjątkowo dwa miesiące, "(...) gdy zakres i stopień skomplikowania informacji uzasadnia przedłużenie tego okresu (...)" (art. 4 ust. 2);
  6. Szczegółowo uregulowano zagadnienia opłat za udostępnianie informacji. Art. 4 ust. 8 stanowi, że każda ze Stron może upoważnić swoje władze publiczne do pobierania opłat za dostarczanie informacji, ale nie mogą one przekraczać uzasadnionych stawek. Władza publiczna, chcąca pobierać takie opłaty za dostarczanie informacji, udostępni wnioskodawcom tabele opłat, które mogą być pobrane, określając okoliczności, w których mogą one być pobierane lub umorzone oraz kiedy dostarczenie informacji jest uwarunkowane wcześniejszym wniesieniem opłaty."

Konwencja zawiera też rozbudowane postanowienia dotyczące tzw. "aktywnego" udostępniania informacji. Poświecony jest temu rozbudowany art. 5 Konwencji, zgodnie z którym m. in. władze publiczne będą gromadzić i uaktualniać informacje dotyczące środowiska; stworzony zostanie obowiązkowy system zapewniający odpowiedni dopływ do władzy publicznej informacji o planowanych i prowadzonych przedsięwzięciach mogących znacząco wpływać na środowisko, w wypadku zagrożeń środowiska wszystkie informacje będące w posiadaniu władz będą niezwłocznie udostępniane społeczeństwu; sukcesywnie wprowadzane będą publicznie dostępne wykazy, rejestry lub zbiory danych o środowisku a także rejestry zanieczyszczeń (udostępnienie informacji z tych wykazów następować ma bez opłat); przez Internet stawać się mają dostępne: raporty o stanie środowiska, teksty aktów prawnych, wytyczne polityki etc.; maksymalnie raz na 4 lata należy opracowywać i publikować krajowe raporty o stanie środowiska; podmioty gospodarcze będą zachęcane do stosowania dobrowolnych systemów eco-labelling i eco-auditing, a także rozwijane będą mechanizmy znakowania produktów pozwalające konsumentom na świadomy ekologicznie wybór.

Dostęp do informacji w Konstytucji RP

Konstytucja RP w trzech artykułach reguluje prawo wolności informacji. W art. 54 ust. 1 stwierdza, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Art. 61 ust. 1 stanowi zaś, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Artykuł ten precyzuje w ust. 2, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenie kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Art. 61 ust. 3 dopuszcza ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Z kolei art. 74 ust. 3 stanowi, iż każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Praw zawartych w art. 74 ust. 3 dochodzić można, zgodnie z art. 81, w granicach określonych w ustawie.

Warto odnotować istotne różnice między wskazanymi przepisami konstytucyjnymi. W art. 61 chodzi tylko o prawo "obywatela" i tylko informacje o działalności organów władzy publicznej, w art. 74 zaś o prawo "każdego" i do wszelkich informacji, ale dotyczących sprecyzowanego zagadnienia, mianowicie informacji o stanie i ochronie środowiska.[20] Ponadto w art. 54 ust. 1 nie występuje odesłanie do ustawy zwykłej, art. 61 odsyła do ustawy tylko w odniesieniu do trybu udzielania informacji, zaś art. 74 ust. 3, w związku z art. 81, w pewnym zakresie dochodzenia tego prawa odsyła do ustawy zwykłej.[21] Art. 54 nie wymaga więc wydania ustawy, dla zapewnienia możliwości pełnego dochodzenia określonego w tym przepisie prawa.

W celu realizacji art. 61 Konstytucji uchwalono ustawę z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001.112.1198). Jest to ustawa typu FOI. W ustawie tej szczegółowo określono zasady, sposób i warunki generalnego (nie dotyczącego wybranych dziedzin) dostępu obywateli do informacji. Ustawa wprowadza zasadę jawności i dostępności każdej informacji publicznej, określa też wyjątki. Bliższa analiza ustawy przekracza ramy niniejszego opracowania.[22]

Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o środowisku, ustanowionego przepisem art. 74 ust.3, służy zaś ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Ustawa Prawo ochrony środowiska

Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. określa między innymi zasady informacji o środowisku i jego ochronie. Zostało to przesądzone w art. 1 pkt 2 ustawy.

Należy podkreślić, że regulacje dotyczące dostępu do informacji zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska stosuje się również do spraw uregulowanych w ustawie Prawo atomowe (art. 2 ust. 1). Konieczne jest zaakcentowanie, że takie unormowanie stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że do spraw objętych regulacją Prawa atomowego ustawa Prawo ochrony środowiska nie znajduje zastosowania. W konsekwencji uregulowanie dotyczące dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie traktować należy jako szczególnie kompleksowe, znajdujące szerszy zakres zastosowania niż pozostałe przepisy Prawa ochrony środowiska. Ten uniwersalizm podyktowany jest z jednej strony koniecznością stworzenia systemu zawierającego możliwie pełny katalog informacji o środowisku i jego ochronie, z drugiej zaś ścisłym związkiem między dokumentami i danymi o środowisku i jego ochronie powstającymi w oparciu o ustawę Prawo atomowe a informacjami tworzonymi w oparciu o inne działy prawa ochrony środowiska sensu largo. Należy także wskazać, że ustawa Prawo ochrony środowiska, a w szczególności regulacje dotyczące dostępu do informacji nie narusza przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 11, poz. 95 z 2000 r.) (art. 2 ust. 3). W konsekwencji w przypadku, gdy informacja o środowisku lub jego ochronie jest niejawna w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, stosuje się do niej reżim tej ustawy w sytuacji, gdy pozostaje on w kolizji z regulacjami ustawy Prawo ochrony środowiska.

Problematyce informacji o środowisku poświęcony został dział IV tytułu I ustawy (art. 19-30). Podzielono go na dwa rozdziały:

  1. dostęp do informacji (art. 19-24),
  2. państwowy monitoring środowiska oraz rozpowszechnianie informacji o środowisku (art. 25-30).

Ustawodawca nakłada na organy administracji obowiązek udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu (art. 19 ust. 1). Wskazać należy, że art. 19 ust. 1 stanowi konkretyzację i realizację ogólnej zasady z art. 9 ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na zasadach określonych ustawą. Obowiązek organów administracji w zakresie udzielania informacji o środowisku wynika bezpośrednio z tej ogólnej zasady.

Pojęcie administracji rozumieć należy w ujęciu szerokim - jako administracji publicznej. Wynika stąd, że obowiązek udostępniania informacji obciąża zarówno organy państwowe, jak i samorządowe. Informacje o środowisku i jego ochronie udostępniane są na pisemny wniosek (art. 19 ust. 4), chyba że ich udostępnienie nie wymaga wyszukiwania i jest możliwe w formie ustnej (art. 19 ust. 5).

Ustawodawca zakreśla bardzo szeroki katalog dokumentów i danych, których udostępnianie jest obowiązkiem organów administracji publicznej. Wymienia je w art. 19 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Należy podkreślić, że katalog dokumentów i danych podlegających udostępnieniu dotyczy prawa ochrony środowiska sensu largo. Obejmuje on nie tylko dokumenty i dane sporządzone czy uzyskane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, ale również ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114 poz. 492 z 1992 ze zm.), ustawy o odpadach (Dz. U. nr 62 poz. 628), ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 z 1997 r. ze zm.), ustawy - Prawo wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 ze zm.). Podkreślić trzeba, że poprzez tak szerokie określenie zakresu dokumentów i danych podlegających udostępnieniu prawo do informacji o środowisku i jego ochronie staje się prawem rzeczywiście gwarantowanym w polskim ustawodawstwie, mającym charakter kompleksowy.

Trzeba jednak podkreślić, że dla określenia zakresu infromacji dotyczących środowiska i jego ochrony podstawowe znaczenie ma nie art. 19 ust. 2 ale art. 19 ust.3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tą definicją podlegającą udostępnianiu informacją o środowisku i jego ochronie jest: informacja w postaci dokumentów, danych gromadzonych w szczególności w formie pisemnej, wizualnej, fonicznej lub baz danych na innych nośnikach, dotycząca: 1) stanu elementów przyrodniczych i ich wzajemnego oddziaływania, 2) emisji oraz działań i środków wpływających lub mogących wpływać negatywnie na środowisko, 3) wpływu stanu środowiska na zdrowie i warunki życia ludzi oraz dobra kultury, 4) działań oraz środków w szczególności administracyjnych i ekonomicznych, mających na celu ochronę środowiska, 5) planów, programów oraz analiz finansowych, związanych z podejmowaniem rozstrzygnięć istotnych dla ochrony środowiska.

Komplementarnym środkiem służącym zapewnieniu dostępu do informacji jest zobowiązanie organów administracji publicznej do prowadzenia publicznie dostępnych wykazów danych o dokumentach, które podlegają udostępnieniu (art. 19 ust. 6).

Ustawodawca wprowadza ograniczenia w swobodnym dostępie do informacji idące w kilku kierunkach. Organ administracji publicznej obligatoryjnie odmawia udostępnienia informacji o środowisku, jeżeli udostępnienie danych mogłoby naruszyć przepisy o ochronie danych jednostkowych, uzyskiwanych w badaniach statystycznych statystyki publicznej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (art. 20 ust. 1). Organ nie udostępnia również informacji dotyczących spraw objętych toczącym się postępowaniem sądowym, dyscyplinarnym lub karnym, jeżeli ujawnienie informacji mogłoby zakłócić przebieg postępowania (art. 20 ust. 1 pkt 1). Obowiązek odmowy powstaje wówczas, gdy informacja dotyczy spraw będących przedmiotem praw autorskich oraz patentowych, jeżeli udostępnienie mogłoby naruszyć te prawa (art. 20 ust. 1 pkt 2). Organ administracji publicznej nie może również udostępnić informacji, jeżeli dotyczą one dokumentów lub danych dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli nie miały one obowiązku ich dostarczenia i złożyły zastrzeżenie o ich nieudostępnianiu (art. 20 ust. 1 pkt 3). Ustawodawca nakłada ograniczenie na swobodny dostęp do informacji także w sytuacji, gdy dotyczą one dokumentów lub danych, których ujawnienie mogłoby spowodować zagrożenie środowiska (art. 20 ust. 1 pkt 4). Ograniczenia te mają na celu ochronę wartości zdaniem ustawodawcy wyższych w stosunku do wartości nieograniczonego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie. Dlatego mają one charakter obligatoryjny. W odróżnieniu od nich ustawodawca w dalszej części ustawy określa przypadki, w których organ administracji publicznej odmawia dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie fakultatywnie. Organ administracji publicznej może odmówić udostępnienia informacji o środowisku i o jego ochronie, jeżeli wymagałoby ono dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania lub przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a). Fakultatywność odmowy zachodzi również w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania lub sformułowany w sposób zbyt ogólny (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b). Stwierdzić należy, że ostatnie z wymienionych ograniczeń w zakresie zbytniej ogólności wniosku jako podstawy odmowy odnieść należy jedynie do wniosku pisemnego. Dlatego organ administracji publicznej nie może odmówić dostępu do informacji na tej podstawie, że w sposób zbyt ogólny został sformułowany wniosek ustny, jeżeli wystarczy on do udostępnienia informacji. W takiej sytuacji obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie i doprecyzowanie treści wniosku przez wnioskodawcę.

Organ administracji publicznej może również ograniczyć dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie również w inny sposób. Na uzasadniony wniosek przekazującego informacje podlegające udostępnieniu organ administracji publicznej może wyłączyć z udostępnienia dane o wartości handlowej, w tym w szczególności dane technologiczne, o ile ich udostępnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję przekazującego informacje (art. 20 ust. 2 pkt 2). Ten środek ograniczenia dostępu do informacji nie jest tak daleko idący, jak poprzednio wskazane, gdyż uzależnia możliwość ograniczenia dostępu od uzasadnionego wniosku osoby przekazującej informację. Warty podkreślenia jest również fakt, że zastrzeżenie nie udostępnienia informacji może ograniczyć, ale nie pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji, gdyż odmowa może dotyczyć tylko części informacji, co do której przekazujący informacje uzasadnił nie udostępnianie. Należy także zaakcentować, że ustawodawca tworzy w art. 22 odrębną regulację umożliwiającą udostępnianie informacji w najszerszym możliwym zakresie. Do organów administracji publicznej skierowany zostaje nakaz udostępniania części informacji, co do której nie zachodzą przesłanki wyłączenia dostępności. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest oddzielenie informacji, które można udostępnić od tych, co do których istnieją podstawy odmowy udostępnienia. Należy podkreślić, że obowiązek ten ciąży na organie bez względu na fakt, czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego czy też fakultatywnego wyłączenia dostępu do informacji. Takie unormowanie świadczy o wadze instytucji dostępu do informacji przypisywanej przez ustawodawcę, a jednocześnie o fakcie, że odmowa dostępu do informacji powinna być przez organ administracji publicznej traktowana jako ultima ratio postępowania wobec wnioskodawcy.

Ustawodawca wprowadza również pewne regulacje proceduralne, niezwykle znaczące dla ochrony prawa do informacji o środowisku i jego ochronie. Przykładem jest zawarty w art. 20 ust. 4 nakaz skierowany do organów administracji publicznej wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ odmawia dostępu do informacji. Regulacja ta umożliwia wnioskodawcy wykorzystać środki przewidziane w k. p. a. dla kontroli legalności odmowy, w szczególności pozwala złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia nad organem, który odmówił udostępnienia informacji.

Kolejną ustawową gwarancję realizacji prawa do informacji o środowisku i jego ochronie jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 21 ust. 1). Termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy (art. 21 ust. 2). Również decyzja o odmowie udostępnienia informacji powinna być wydana w terminach przewidzianych dla udostępnienia informacji. Jeżeli terminy udostępnienia informacji lub wydania decyzji administracyjnej nie zostaną przez organ administracji publicznej zachowane, wnioskodawca może skierować do odpowiedniego organu wyższego stopnia skargę na bezczynność w trybie k. p. a.

Istotną gwarancją realizacji prawa do informacji o środowisku i jego ochronie jest bezpłatność wyszukiwania i przeglądania dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie informacji, jeżeli jest ono dokonywane w siedzibie organu (art. 24 ust. 1). Należy podkreślić, że za wyszukiwanie informacji, sporządzanie kopii dokumentów lub danych oraz ich przesyłanie dokonane przez organ administracji publicznej, opłata nie może przekraczać uzasadnionych kosztów tych czynności (art. 24 ust. 2). Organy administracji publicznej nie mogą czerpać zysków z udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, co wskazuje jednoznacznie, że celem udostępniania może być jedynie poszerzanie wiedzy społeczeństwa o środowisku i jego ochronie, a cała instytucja dostępu do informacji jest podporządkowana ochronie tego prawa.

Ważnym środkiem stworzonym w celu zagwarantowania pełnego dostępu do informacji jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku wskazania wnioskodawcy źródła udostępnianej informacji (art. 23). Taka regulacja umożliwia wnioskodawcy z jednej strony sprawdzenie prawdziwości przekazywanych przez organ informacji, z drugiej zaś pozwala uzyskać wprost ze źródła dodatkowe informacje związane z informacją udostępnioną.

Ustawa tworzy państwowy monitoring środowiska jako jeden ze środków gwarantujących prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Źródłem informacji o środowisku jest "w szczególności" państwowy monitoring środowiska (art. 25 ust. 1). Ustawodawca określa państwowy monitoring środowiska jako system pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska oraz gromadzenia, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o środowisku (art. 25 ust. 2). Charakter państwowego monitoringu środowiska jest niejednolity. Z jednej strony stanowi on system pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska, czyli zbiór pewnych danych, z drugiej zaś system gromadzenia, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o środowisku, czyli czynności operacyjnych na tych danych. Tak szerokie zakreślenie ram systemu stanowi z pewnością jego zaletę, gdyż pozwala wykorzystywać go do operacji o różnorodnym charakterze.

Ustawa Prawo ochrony środowiska nie jest wolna od drobnych uchybień legislacyjnych w zakresie unormowania instytucji dostępu do informacji. Generalnie jednak wprowadza ono nowoczesne rozwiązanie, w dużej mierze skorelowane z regulacjami unijnymi. Jej najistotniejszą zaletą jest fakt, że ugruntowuje i rozszerza w porównaniu z uchyloną ustawą z dnia 9 grudnia 2000 r. w polskim prawodawstwie instytucję dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, a tym samym zmierza do umocnienia zasad demokratycznego państwa prawnego, w którym "każdy" powinien mieć w zasadzie swobodny dostęp do informacji o dobru publicznym i sposobach jego ochrony. Dobrem takim, o podstawowym znaczeniu, jest środowisko naturalne. Dlatego ustawę należy ocenić jako krok w dobrym kierunku na drodze do budowania społeczeństwa obywatelskiego i dostosowywania polskiego prawa do wymogów Unii Europejskiej.

 

  1. O dostępie do informacji w sprawach środowiska przed 1 stycznia 2001 r. zob.: J. Boć, J. Jendrośka, K. Nowacki, Gerd Winter - Dostęp do informacji i akt w sferze ochrony środowiska. Wrocław 1990.
  2. J. Wates - Nowe Wiadomości dla Europy Środkowej i Wschodniej. Praktyczny poradnik na temat poprawy dostępu społeczeństwa do informacji o środowisku, Kraków 1995, str. 8.
  3. Zob. J. Jendrośka - Analiza rządowego projektu ustawy o postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko oraz o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie - pod kątem jej znaczenia dla procesu harmonizacji prawa. Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000.
  4. Op. cit w przyp. 2, str. 10.
  5. Op. cit. w przyp. 3, str. 4.
  6. J. Jendrośka, W. Radecki - Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem. Wrocław, 1999, str. 65.
  7. Op. cit. w przyp. 3, str. 4.
  8. T. Górzyńska - Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999, str. 46 i nast. Zob. też G. Grabowska - Dostęp do informacji w systemie międzynarodowego prawa środowiska. Państwo i Prawo 2/2000, s. 29 i nast.
  9. Zob. S. Stec, S. Casey-Lefkowitz, J. Jedrośka - The Aarhus Convention: An Implementation Guide, New York and Geneva, 2000, str. 3 i 4.
  10. Op. cit. w przyp. 3, str. 3.
  11. J. Jendrośka (w:) Prawo ochrony środowiska dla praktyków, Verlag Dashöfer, Warszawa 2000, rdz. 3. 2. 1. 2., str. 1.
  12. Op. cit. w przyp. 2, str. 16.
  13. Op. cit. w przyp. 3, str. 6.
  14. Case C-217/97 The Commission v. Federal Republic of Germany, 9 September 1999.
  15. System of charges for information to the public. Discussion paper. - Ministry of Environment Estonia, Danish Co-operation, for Environment in Eastern Europe, str. 20 i nast.
  16. Zob. Projekt zmian Dyrektywy 313/90 - Com (2000) 402 (2000/0169 (COD).
  17. J. Jendrośka - Konwencja z Aarhus. Geneza, status i kierunki rozwoju., Wrocław 2000, str. 3.
  18. Op. cit. w przyp. 17, st r. 9.
  19. Wszystkie cytaty z Konwencji z Aarhus pochodzą z tekstu opublikowanego (w:) J. Jendrośka, W. Radecki - Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem. Wrocław, 1999.
  20. J. Jendrośka, J. Jerzmański - Odpowiada najlepszym światowym wzorom. Nowa Konstytucja, Ekoprofit 1997, nr 12.
  21. Op. cit. w przyp. 6, str. 76.
  22. J. Kolczyński, T. Nabakowski - Dostęp do informacji publicznej. Więcej wiedzy, mniej sekretów. Rzeczpospolita, 4.12.2000 r.