KONWENCJA Z AARHUS

Konwencję, powstałą w ramach Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ, podpisało w Aarhus 35 krajów (w tym Polska) oraz Wspólnota Europejska, zaś cztery inne (Węgry, Białoruś, Malta i Niemcy) które nie uczyniły tego w Aarhus, podpisały Konwencję przed upływającym 21 grudnia 1998 - terminem wyłożenia jej do podpisu w Nowym Jorku. Zwrócić można uwagę, iż w gronie państw podpisujących Konwencję w Aarhus zabrakło, choć z różnych powodów, państw takich jak USA, Kanada oraz Niemcy, Rosja i Turcja. Pierwsze dwa, usatysfakcjonowane powszechnie znanym wysokim poziomem zaawansowania ich ustawodawstwa i praktyki w zakresie objętym Konwencją, od samego początku zgłosiły brak zainteresowania Konwencją uznając ją za wewnętrzną sprawę Europejczyków. Jeśli chodzi o Niemcy, Rosję i Turcję, to fakt niepodpisania przez te państwa Konwencji w Aarhus spotkał się z powszechnym niezrozumieniem, biorąc pod uwagę ich dość aktywną postawę w trakcie negocjacji, powodującą konieczność poszukiwania rozwiązań kompromisowych. Szczególnie krytycznie wyrażały się na ten temat pozarządowe organizacje ekologiczne, obarczające te właśnie państwa odpowiedzialnością za znaczne "rozwodnienie" przepisów Konwencji, polegające m.in. na sformułowaniu niektórych postanowień w postaci bardziej rekomendacji niż bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W przypadku Niemiec krytyka ta przyniosła efekt - nowy rząd federalny, który powstał już po Aarhus zdecydował się na podpisanie Konwencji (podobnie też zdecydował formalnie nowy rząd Słowacji - lecz z powodu biurokratycznych niedociągnięć nie zdążył złożyć podpisu przed upływem terminu, podczas gdy w przypadku Rosji z powodu kryzysu gospodarczo-politycznego nie udało się nawet podjąć takiej formalnej decyzji przez rząd, choć podobno była taka wola polityczna).

By zrozumieć w pełni rolę Konwencji zwrócić należy uwagę na bezprecedensowy w dotychczasowej historii międzynarodowego prawa ochrony środowiska udział pozarządowych organizacji ekologicznych (dalej określanych jako POE) w negocjowaniu tekstu tej konwencji. Reprezentacja Koalicji Pozarządowych Organizacji Ekologicznych dopuszczona do negocjacji liczyła 4 osoby (2 z Zachodu Europy, 1 z Europy Środkowej i 1 z Europy Wschodniej) i miała praktycznie wszystkie prawa proceduralne w negocjacjach poza prawem głosowania. Koalicja - wspierana przez liczne grono doradców oraz reprezentantów organizacji takich jak REC, IUCN oraz GLOBE - była bardzo aktywna tak w obradach plenarnych jak i w pracach licznych grup zadaniowych, wysuwając całe mnóstwo propozycji. Najczęściej propozycje te spotykały się z brakiem akceptacji właśnie przez Niemcy, Rosję i Turcję, co przy obowiązującej w negocjacjach zasadzie konsensu wymagało cierpliwości reprezentantów innych państw oraz znacznych wysiłków z ich strony by znaleźć kompromisowe rozwiązanie.

Tak znaczna rola pozarządowych organizacji ekologicznych w negocjowaniu konwencji uzasadniona jest jej charakterem. Nie jest to bowiem "zwykła" konwencja z dziedziny ochrony środowiska. Wykracza ona poza tradycyjną problematykę takich konwencji, zazwyczaj bardzo "inżyniersko" i "przyrodniczo" zorientowanych. Konwencja z Aarhus stanowi jedną z pierwszych prób wprowadzenia do obowiązujących norm prawa międzynarodowego zagadnień związanych z funkcjonowaniem tzw. "otwartych społeczeństw obywatelskich". Pod ogólnym hasłem udziału społeczeństwa w ochronie środowiska chodzi tutaj o kwestie takie jak dostęp do informacji, udział w formułowaniu polityk, strategii i planów oraz tworzeniu aktów normatywnych, udział w procesach decyzyjnych dotyczących konkretnych przedsięwzięć a także tzw. dostęp do sprawiedliwości tzn. możliwość egzekwowania tego typu uprawnień oraz generalnie uczestniczenia w egzekwowaniu wymagań ochrony środowiska. Zagadnienia te łączą się z mającą już ustaloną pozycję w prawie międzynarodowym problematyką praw człowieka i określane są niekiedy jako "następna generacja" praw człowieka. Przy tym co najmniej od końca lat 80-tych, a na pewno już od Konferencji w Rio de Janeiro, ugruntował się pogląd, iż zagadnienia te mają kluczowe znaczenie dla realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i niezbędne jest odpowiednie ich uregulowanie. Znalazło to odzwierciedlenie w szeregu aktów prawa międzynarodowego, w których poczęto zamieszczać fragmentaryczne i dość ogólne zobowiązania w tym zakresie.

Wiele krajów już od dawna pochwalić się może sporymi osiągnięciami, tak w ustawodawstwie jak i praktyce, w odniesieniu do wymienionych wyżej zagadnień składających się na udział społeczeństwa w ochronie środowiska. Brakowało natomiast instrumentu międzynarodowego o charakterze wiążącym regulującego te kwestie w sposób kompleksowy, służąc ujednoliceniu różnych rozwiązań w tym zakresie, co znowu niezbędne jest dla stworzenia równych warunków konkurencyjnych dla przedsiębiorców z różnych krajów. Spodziewano się też, iż konwencja z Aarhus służyć będzie jako katalizator niezbędnych przemian w tym zakresie, zwłaszcza w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. To ostatnie założenie ("dorównania do standardu" Zachodu) było o tyle złudne, iż jak się okazało w niektórych przypadkach to właśnie państwa Europy Środkowej i Wschodniej wypracowały już rozwiązania mogące służyć jako model. W efekcie wynegocjowano pewien model oparty na doświadczeniach wszystkich uczestniczących państw i wszyscy praktycznie muszą wprowadzić pewne zmiany w swoim ustawodawstwie krajowym by ten model wprowadzić w życie. Tak więc, wbrew oczekiwaniom niektórych, w Konwencji nie chodzi o to by Wschód dogonił Zachód w osiąganiu pewnych standardów uspołeczniania ochrony środowiska, lecz o to by wszyscy osiągnęli tu odpowiedni, jednolity standard.

Szczegółowe omówienie przepisów konwencji w tym miejscu nie jest ani możliwe ani nie wydaje się konieczne. Warto jednak ogólnie przedstawić problemy, jakie reguluje Konwencja oraz zasygnalizować pewne kierunki rozwiązań. Konwencja, najogólniej rzecz biorąc, reguluje trzy podstawowe dla uspołeczniania kwestie:

• dostęp do informacji,
• udział w procesach decyzyjnych
• dostęp do wymiaru sprawiedliwości, czyli możliwość egzekwowania przez społeczeństwo przepisów.

Wspólne dla tych trzech grup zagadnień (określanych niekiedy jako trzy "filary" konwencji) są definicje oraz pewne zasady ogólne. Na szczególną uwagę zasługuje tutaj kilka rozwiązań. Przede wszystkim jest to sposób ujęcia definicji "władzy publicznej' - pojęcia kluczowego dla zdefiniowania podmiotu odpowiedzialnego za realizację większości postanowień Konwencji w praktyce. Definicja ta wzorowana jest nieco na takiej definicji zawartej w Dyrektywie 90/313/EWG o dostępie do informacji w dziedzinie ochrony środowiska, nieco ją jednak rozszerza. Dotyczy to zwłaszcza precedensowego objęcia taką definicją (a więc i obowiązkami wynikającymi z Konwencji) również i samej Komisji Europejskiej, która dotychczas nakazywała w Dyrektywach organom administracji państw członkowskich np. udostępnianie informacji lub umożliwianie udziału społeczeństwa, ale sama nie podlegała tym nakazom. Konwencja rozszerza też, w stosunku do Dyrektywy 90/313/EWG, definicje informacji dotyczącej środowiska m.in. o kwestie genetycznie zmodyfikowanych organizmów.

W postanowieniach ogólnych Konwencja nakazuje Stronom m.in. zapewnienie niezbędnej spójności między poszczególnymi regulacjami wydanymi dla jej realizacji (dotyczy to np. potrzeby zgodności terminów w jakich można uzyskać informacje z terminem przedstawienia swoich uwag lub zastrzeżeń w jakiejś sprawie). Konwencja, precyzując definicję "społeczeństwa" zakazuje też w postanowieniach ogólnych jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na narodowość, obywatelstwo lub miejsce zamieszkania (innymi słowy: np. prawo do informacji przysługiwać musi "każdemu" a nie tylko "obywatelom").

Kwestie jawności informacji Konwencja reguluje w dwóch odrębnych artykułach. Artykuł 4 mówi o dostępie do informacji i formułuje prawa społeczeństwa i obowiązki organów w sytuacji, gdy ktoś żąda dostępu do informacji (tzn. "bierne upowszechnianie informacji"). Konwencja zabrania tutaj wymagania od żądającego informacji wykazania się jakimś interesem w sprawie, określa terminy na udostępnienie informacji (bez zwłoki, najdalej miesiąc lub wyjątkowo dwa miesiące jeśli informacja jest wyjątkowo skomplikowana) oraz sytuacje, w których można odmówić udostępnienia informacji (względy obronności, bezpieczeństwa publicznego, ochrona prywatności, względy ochrony środowiska - np. miejsca lęgowe ptaków). Dopuszcza się też odmowę udzielenia informacji z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy handlowej - z tym, iż nie można na tej podstawie odmówić informacji na temat emisji do powietrza, wody itp. danych o wprowadzanych do środowiska zanieczyszczeniach). Konwencja zezwala też na pobieranie opłat za udostępnianie informacji.

W artykule 5 regulowane są obowiązki organów związane z gromadzeniem i udostępnianiem informacji. Nowością jest tutaj wezwanie państw do udostępniania bezpłatnie informacji w formie elektronicznych baz danych oraz publicznie dostępnych rejestrów, w tym też do tworzenia rejestrów zanieczyszczeń opartych na podstawie ujednoliconych sprawozdań od zakładów zanieczyszczających (Konwencja nawiązuje tutaj, bez wymieniania z nazwy, do rekomendowanej przez OECD instytucji tzw. Pollutant Release and Transfer Registers).

Jeśli chodzi o udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych to Konwencja przyjmuje zupełnie inne stanowisko jeśli chodzi o udział w podejmowaniu konkretnych decyzji w sprawach indywidualnych i udział w podejmowaniu planów, strategii, programów oraz projektów aktów normatywnych.

W przypadku konkretnych decyzji Konwencja nakłada na organy bardzo sprecyzowane obowiązki co do powiadamiania o wszczęciu postępowania, a także precyzuje prawo do zgłaszania uwag i zastrzeżeń oraz nakazuje podania do publicznej wiadomości decyzji wraz z uzasadnieniem. Przepisy te stosują się do decyzji w odniesieniu do rodzajów aktywności określonych w Załączniku nr 1 do Konwencji (najogólniej rzecz biorąc lista ta oparta jest na tego typu listach zawartych w Konwencji z Espoo oraz Dyrektywie IPPC i odpowiada rodzajom przedsięwzięć wymagających OOŚ lub zintegrowanego pozwolenia ekologicznego).

W przypadku tych drugich rodzajów rozstrzygnięć (planów, strategii, projektów aktów normatywnych itp.) Konwencja ogranicza się do dość ogólnych zobowiązań do zapewnienia udziału społeczeństwa na wczesnym etapie ich przygotowywania i zapewnienia możliwości zgłaszania do nich uwag i zastrzeżeń, zostawiając w zasadzie tutaj sporo swobody państwom w sposobie realizacji tych ogólnych zasad.

Artykuł dotyczący dostępu do wymiaru sprawiedliwości dotyczy ogólnie rzecz biorąc dwóch sytuacji. Z jednej strony gwarantuje możliwość poszukiwania ochrony w przypadku naruszenia przez władze uprawnień społeczeństwa związanych z dostępem do informacji oraz udziałem w podejmowaniu decyzji, z drugiej strony zaś przewiduje możliwość występowania do sądu z roszczeniami w interesie publicznym tzn. np. występowania do sądu z roszczeniem przeciw zakładom niestosującym się do krajowych przepisów ochrony środowiska.

Omawiając Konwencję nie sposób nie wspomnieć o precedensowym również ujęciu w niej mechanizmu kontroli jej przestrzegania. Otóż uważa się, iż jest on najsłabszy ze wszystkich znanych dotychczas - praktycznie nie przewiduje się żadnego takiego mechanizmu w postaci wiążącej. Była to "cena" niektórych państw za zgodę do przystąpienia do Konwencji. Zgodzono się na to z uwagi na specyficzny charakter tej Konwencji. O ile bowiem w przypadku "normalnych" konwencji z dziedziny ochrony środowiska, zwłaszcza o znaczeniu globalnym, olbrzymie znaczenie ma dopilnowanie, iż wszyscy rzeczywiście wypełniają swoje zobowiązania co do np. redukcji gazów cieplarnianych (bo bez tego cała akcja nie ma sensu) to tutaj w zasadzie brak przestrzegania Konwencji w jakimś kraju nie wpływa na jej przestrzeganie w innym.

Pierwsze spotkanie sygnatariuszy konwencji zostało wyznaczone na kwiecień 1999 roku. W programie spotkania planowana jest wymiana doświadczeń dotyczących praktyki administracyjnej w różnych krajach w odniesieniu do spraw, gdzie zobowiązania Konwencji określone są w sposób ogólny i mało precyzyjny jak np. : rozpowszechnianie informacji drogą elektroniczną, zapewnianie informacji o produktach, udział społeczeństwa w procedurach przygotowywania planów programów itp. dokumentów oraz podejmowaniu decyzji dotyczących genetycznie zmodyfikowanych organizmów (GMO). W czasie spotkania planowana jest także dyskusja nad rozpoczęciem prac zmierzających do rozwinięcia postanowień Konwencji w sprawach takich jak: rejestry zanieczyszczeń, o których mowa w art. 5 par. 9 (zobacz zobowiązanie zawarte w art. 10 par. 2 (i), mechanizmu kontroli przestrzegania Konwencji (zob. art. 15) oraz zastosowanie postanowień Konwencji do GMO.

Konwencja zakłada wejście w życie po ratyfikowaniu jej przez co najmniej 16 państw, przy czym większość państw złożyło zobowiązanie do szybkiej ratyfikacji. Znalazło to odzwierciedlenie w oficjalnym stanowisku Komitetu Polityki Ekologicznej (CEP) który przyjął rok 2000 jako pożądany termin wejścia w życie Konwencji. Dotrzymanie tego terminu wydaje się trudne, ale w świetle informacji wskazujących iż wiele krajów (pierwsza Litwa, ale też np. Ukraina) rozpoczęło już procedury ratyfikacyjne - wydaje się realne. W dużej mierze zależeć to będzie od woli politycznej i zdolności rządów do przygotowania oraz przeprowadzenia w parlamentach niezbędnych rozwiązań legislacyjnych. Zakres tych zmian zależy zaś od istniejącego stanu regulacji prawnej w zakresie objętym Konwencją.

W chwili obecnej stan legislacji w Polsce odbiega dalece od wymagań Konwencji, zwłaszcza jeśli chodzi o dostęp do informacji. Istnieje wprawdzie Konstytucyjne prawo do informacji ale brak regulacji ustawowej precyzującej to prawo. Przygotowany w resorcie ochrony środowiska projekt nowej ustawy o ochronie środowiska zawiera cały rozdział poświęcony temu zagadnieniu i w pełni odpowiada wymaganiom Konwencji. Podobnie w przypadku udziału społeczeństwa, gdzie istnieją wprawdzie pewne rozwiązania ale nie w pełni spełniają wymagania Konwencji. Stąd też projekt przewiduje odpowiednie uzupełnienia.

Odrębną kwestią jest udział społeczeństwa w kontroli organizmów genetycznie zmodyfikowanych gdzie niezbędne jest przyjęcie odpowiednich rozwiązań w przygotowywanym w resorcie rozporządzeniu wykonawczym.

W przypadku udziału w przygotowywaniu planów, programów i projektów legislacyjnych (art. 7 i 8 Konwencji) Konwencja wymaga przede wszystkim działań praktycznych i rozwiązań organizacyjnych. Przewidziane do przyjęcia w resorcie, zgodnie z deklaracją na temat współpracy z organizacjami pozarządowymi, rozwiązania powinny w dużej mierze spełniać wymagania Konwencji, choć pożądane byłoby wprowadzenie odpowiednich zapisów legislacyjnych.

W odniesieniu do kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości sytuacja w Polsce jest obecnie chyba najlepsza i wymaga niewielu jedynie uzupełnień dla sprostania wymaganiom Konwencji.