Raport o współpracy,
czyli próba formalnego uregulowania kontaktów
resortu ochrony środowiska z organizacjami ekologicznymi

Za najpoważniejszą próbę uregulowania współpracy miedzy administracją publiczną a pozarządowymi organizacjami ekologicznymi (POE) można uznać działania związane z raportem "Współpraca między Ministerstwem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa a pozarządowymi organizacjami ekologicznymi".

Na podstawie tego raportu powstała deklaracja MOŚZNiL o współpracy z POE, dokument zawierający kierunki wdrażania tej współpracy oraz program wykonawczy dla MOŚZNiL. W połowie 1998 roku dokumenty te zaakceptował Minister Ochrony Środowiska Jerzy Szyszko.

W poniższym tekście chcę się skupić na treści samego raportu. Nie będę tutaj prezentował, ani oceniał wykorzystania tego opracowania przez resort ochrony środowiska.

 

KTO Z KIM

Pomysł stworzenia raportu analizującego współprace MOŚZNiL z POE pojawił się na przełomie 95/96 roku. Aktywnie w proces ten zaangażował się ówczesny wiceminister ochrony środowiska Adam Mierzwiński. Sfinansowania prac nad raportem podjął się, współpracujący z MOŚZNiL, Harvard Institute for International Development (HIID). Nadzór nad realizacją projektu powierzono Komitetowi Sterującemu składającemu się z przedstawicieli MOŚZNiL, NFOŚiGW, POE oraz przedstawiciela HIID. Komitet ten pracował pod przewodnictwem wicedyrektora Departamentu Polityki Ekologicznej MOŚZNiL.

Zespół opracowujący raport (eksperci z Towarzystwa Naukowego Prawa Ochrony Środowiska we Wrocławiu, Fundacji Wspierania Inicjatyw Ekologicznych z Krakowa oraz Międzyuczelnianego Lobby Ekologicznego z Łodzi) został wybrany w ramach przetargu. Od samego początku zespół ten był wspierany w swych pracach przez Milieukontakt Oost-Europa.

Raport został zaakceptowany i przyjęty przez Komitet Sterujący w marcu 1997 roku.

 

TEZY RAPORTU

Raport zawiera analizę ówczesnego stanu kontaktów POE z administracją publiczną w Polsce, informacje o prawnych mechanizmach regulujących tę współpracę między tymi sektorami w innych państwach (m.in. w Holandii i Stanach Zjednoczonych) oraz propozycje rozwiązań do zastosowania w naszym kraju w celu usprawnienia współpracy między POE a administracją publiczną.

Badania przeprowadzone przez autorów raportu wykazały, że w Polsce im wyższy stopień administracji publicznej, tym gorzej układa się jej współpraca z POE. Najbardziej negatywnie POE oceniły rezultaty współpracy z rządem i ministerstwami; najlepiej z władzami samorządowymi. Za główną przyczynę słabo rozwiniętych i cechujących się wzajemną nieufnością kontaktów między administracją ochrony środowiska (zwłaszcza MOŚZNiL) i POE autorzy raportu uznali niedostateczny przepływ informacji.

Doszli do wniosku, że udrożnienie kanałów dwustronnego przepływu informacji powinno doprowadzić do lepszego poznania się obydwu stron i wypracowania modelu stosunków opartych nie na zasadzie konfrontacji, lecz na zasadzie współpracy.

Twórcy raportu stwierdzili także, że podstawową cechą polskiego ruchu ekologicznego oraz elementem stanowiącym o jego atrakcyjności jako partnera jest różnorodność. Ruch ekologiczny tworzą zarówno wyspecjalizowane, profesjonalne organizacje, jak i grupy osób fizycznych zrzeszających się dla załatwienia jednej konkretnej sprawy. POE mają różny cel i zasięg działania, funkcjonują w różnych formach prawnych.

Wychodząc z założenia, że różnorodność jest walorem POE i że nikt nie ma i nie powinien mieć ani prawnie, ani faktycznie monopolu na reprezentowanie POE, autorzy raportu wykluczyli pomysły zmierzające do "unifikacji" lub tworzenia odgórnie organów czy instytucji "reprezentujących" POE. Zaproponowali rozwiązania nie faworyzujące nikogo (jakiejkolwiek organizacji, czy obywatela). Za podstawową zasadę uznali "powszechność" w:

 

PROPOZYCJE

Zawarte w raporcie propozycje uregulowania zasad współpracy między resortem ochrony środowiska a POE miały tylko uzupełnić i usprawnić działające mechanizmy, a nie zastąpić je.

Najważniejsze propozycje przedstawione w raporcie:

  1. W celu udrożnienia kanałów komunikacyjnych:
  1. aktywniejsze wykorzystanie przez MOŚZNiL łącz internetowych i łamów pism ekologicznych (dofinansowywanych przez MOŚZNiL i NFOŚiGW) do informowania o tym co dzieje się w resorcie ochrony środowiska i do prowadzenia konsultacji społecznych.
  2. utworzenie "aktywnej bazy danych o POE". Bazy zawierającej aktualne informacje o organizacjach ekologicznych (o zakresie zainteresowań, o realizowanych zadaniach, obszarze działania, o budżecie). Informacje te miałyby być publikowane w Internecie i tradycyjnie, czyli w formie książki. Książka ta powinna być rozprowadzana po wszystkich departamentach MOŚZNiL oraz innych resortach, mass mediach, wśród parlamentarzystów i POE. Instytucja mająca prowadzić tę bazę winna być wybierana w drodze konkursu ogłoszonego przez MOŚZNiL.
  3. utworzenie "biblioteki dla POE". Autorzy raportu zaproponowali, by w MOŚZNiL zostało wyodrębnione pomieszczenie, w którym byłyby przechowywane wszystkie dokumenty i informacje, do których dostęp miałyby POE. Każdy przedstawiciel POE w godzinach pracy urzędu mógłby korzystać z tych dokumentów na miejscu.
  4. uruchomienie "sieci biur informacji ekologicznej". Dystrybucja informacji tylko poprzez "Bibliotekę dla POE" byłaby w stanie zaspokoić potrzeby POE jedynie z Warszawy i okolic. Organizacje ekologiczne z pozostałych regionów Polski nadal miałyby utrudniony dostęp do informacji. Dlatego autorzy raportu zaproponowali powołanie "sieci regionalnych biur" zajmujących się dystrybucją informacji. "Sieć" takich biur miałaby być wyłoniona w drodze konkursu ogłoszonego przez MOŚZNiL. Realizacja tego zlecenia, zdaniem autorów projektu, podobnie jak w wypadku bazy danych o organizacjach ekologicznych, powinna być w dużej mierze finansowana przez MOŚZNiL. Za pomocą łączy komputerowych "biblioteka dla POE" przekazywałaby do sieci wszystkie informacje jakie posiada. W ten sposób w biurach "sieci" powstałyby tak samo zaopatrzone biblioteki. Podobnie jak w "Bibliotece dla POE", tak samo w "sieci" informacje powinny być dostępne zarówno w postaci tradycyjnej (na papierze), jak i poprzez bazę komputerową.
  5. uregulowanie zasad dostępu POE do dokumentacji posiadanej przez resort ochrony środowiska. By wszystkie wyżej wymienione struktury mogły skutecznie działać MOŚZNiL powinno dokładnie ustalić kiedy i jakie dokumenty będące w posiadaniu MOŚZNiL, PIOŚ i NFOŚiGW, mogą być udostępniane POE.

2. Aby umożliwić POE udział w tworzeniu polityki i prawa, oraz w podejmowaniu decyzji:

  1. wdrożenie procedury konsultacji społecznych. Zdaniem autorów raportu system prowadzenia konsultacji społecznych powinien przede wszystkim:

Odwołując się do powyższych stwierdzeń twórcy raportu zaproponowali, by konsultacje odbywały się na dwóch poziomach:

Do prowadzenia konsultacji mogłyby być wykorzystane wyżej wymienione struktury służące udrożnieniu komunikacji między MOŚZNiL a POE.

  1. ustalenie klarownych zasad doboru przedstawicieli POE do ciał doradczych działających przy resorcie ochrony środowiska (np. Komisji ds. Oceny Oddziaływania na Środowisko, Państwowej Rady Ochrony Przyrody, Państwowej Rady Ochrony Środowiska, itd.). Zdaniem autorów projektu Minister Ochrony Środowiska powinien ogłaszać (wykorzystując wymienione wyżej kanały komunikacyjne), że są poszukiwani kandydaci POE do tych instytucji. POE w określonym terminie powinny zgłosić swoich kandydatów. Następnie Minister Ochrony Środowiska dokonywałby wyboru z przedstawionych mu kandydatów uwzględniając zarówno ilość zgłoszeń, jak i rangę organizacji proponujących kandydatów.

3. W celu uregulowania zasad wspierania finansowego POE przez MOŚZNiL:

  1. określenie i przyjęcie zasad wyznaczania wysokości funduszy przeznaczanych rocznie z MOŚZNiL na dotacje dla POE.
  2. określenie i przyjęcie przez MOŚZNiL klarownych zasad przyznawania dotacji POE (zasad uwzględniających koszty prowadzenia projektów).
  3. określenie i przyjęcie zasad włączania przedstawicieli POE do uczestnictwa w komisjach przyznających dotacje, opracowujących priorytety finansowania POE i rekomendujących wnioski.

Analogiczne sugestie zmian autorzy projektu zaproponowali w celu uregulowania zasad wspierania finansowego POE przez NFOŚiGW.

4. Autorzy projekt zaproponowali także, aby MOŚZNiL dążyło do włączania POE do działań z nimi związanych poprzez:

  1. włączanie przedstawicieli POE do prac komitetów sterujących mających piecze nad projektami służącymi wspieraniu POE (m.in. nad "siecią biur informacji ekologicznej" i "aktywną bazą danych").
  2. określenie i przyjęcie zasad zapraszania przedstawicieli POE do zagranicznych delegacji ministerialnych.
  3. organizowanie szkoleń dla POE i pracowników MOŚZNiL oraz NFOŚiGW.

 

KORZYŚCI

Z uregulowania zasad współpracy z uwzględnieniem powyższych rozwiązań skorzystałyby nie tylko POE i MOŚZNiL, ale wszyscy obywatele. Mechanizmy zaproponowane przez autorów raportu umożliwiają wszystkim, a nie tylko POE docieranie do informacji zawiązanych z ochroną środowiska i uczestniczenie w konsultacjach. POE mogą być wręcz użyte przez administracje publiczną do kontaktowania się ze społeczeństwem.

Dla POE korzyści z uregulowania tej współpracy są dosyć oczywiste:

Model ten niesie także dużo korzyści dla administracji publicznej. Ale wymaga on przezwyciężenia wielu uprzedzeń i stereotypów wśród urzędników. Muszą oni przyzwyczaić się do tego, że zmienność i różnorodność ruchu ekologicznego nie jest patologią, a świadczy o jego sile i żywotności. Muszą także przyzwyczaić się do współdziałania z nieuporządkowanym, szybko zmieniającym się otoczeniem społecznym. Poza tym POE nie mogą być traktowane przez administrację ochrony środowiska jako "przeciwnik", a jako trudny, niezależny i posiadający własne zdanie odpowiedzialny partner.

Włączenie POE w procesy decyzyjne na różnych poziomach administracji publicznej powinno przynieść korzyści, które z punktu widzenia zwiększenia skuteczności prowadzonej polityki należy uznać za istotne. Należą do nich przede wszystkim:

  1. stworzenie dodatkowego kanału artykulacji, dzięki któremu ośrodki decyzyjne mogą zwiększyć swoją wiedzę o problemie, poznać inne punkty widzenia oraz rzeczywiste dążenia i interesy podmiotów społecznych zainteresowanych konkretną decyzją,
  2. uzyskanie możliwości efektywnych konsultacji rozmaitych wariantów decyzji, a co za tym idzie zwiększenie szans na dokonanie optymalnego wyboru,
  3. zdobycie poparcia społecznego, które może zwiększyć szanse organów państwowych działających na rzecz ochrony środowiska w przetargach z innymi agendami tego aparatu,
  4. uzyskanie poparcia ruchu ekologicznego w procesie realizacji uzgodnionych decyzji oraz kontroli ich wykonania,
  5. ograniczenie ilości i natężenia konfliktów między POE a administracją publiczną zajmującą się ochroną środowiska,
  6. zmniejszenie stopnia radykalizmu przynajmniej części ruchu ekologicznego, jego stopniowa "profesjonalizacja" i specjalizacja.

Oczywiście, zwiększenie roli POE w procesach decyzyjnych w  ochrony środowiska niesie za sobą również pewne niedogodności, takie jak np. wydłużenie procesów decyzyjnych i konieczność dokonania pewnych działań organizacyjnych w strukturze administracji publicznej. Ale w świetle przedstawionych korzyści, trudności te wydają się mieć drugorzędne znaczenie.

Leszek Michno