Ustawa z 27 X 1994r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127 poz. 627) jest typowym przykładem tzw. "spec-ustawy". Ustawy tego typu uchwalane są najczęściej dla ułatwienia osiągnięcia jakiegoś kontrowersyjnego celu lub zamierzenia poprzez stworzenie specjalnie dla niego odrębnych rozwiązan i wykluczenie w tym zakresie powszechnie obowiązujących przepisów i procedur. W przypadku ustawy o autostradach płatnych mamy do czynienie z sytuacją, w której przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - mniej lub bardziej udolnie starające się pogodzić najróżniejsze interesy (w tym interesy ochrony środowiska, interesy właścicieli nieruchomości, interesy lokalnych samorządów oraz interesy administracji rządowej) - zastąpione są przepisami mającymi na celu przyznanie budowie autostrad absolutnego priorytetu w stosunku do wszystkich innych interesów, których sprawa ta dotyczy.

Problem polega nie tylko na tym, że ustawa przyznaje priorytet budowie autostrad, ale przede wszystkim na sposobie, w jakim to czyni. Zarówno bowiem pod względem merytorycznym jak i zasad techniki legislacyjnej ustawa ta jest wyjątkowo niechlujnie skonstruowana. Nieprecyzyjne sformułowania ustawy nastręczają problemy interpretacyjne i niechybnie stanowić będą przyczynę całego szeregu problemów prawnych. Tym bardziej potrzebna wydaje się próba racjonalnego zinterpretowania przepisów tej ustawy zwłaszcza w kontekście jej związków z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenie na tym tle podstawowych etapów procedury lokalizacji i budowy autostrad.

Art. 25 ust. 1 ustawy przewiduje, iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w rozdziale dotyczącym lokalizacji autostrad. Powstaje pytanie czy dotyczy to jedynie rozdziału dotyczącego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też również wszelkich innych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza przepisów regulujących tryb wprowadzania zadan rządowych dotyczących ponadlokalnych celów publicznych do planów miejscowych.

Analiza art. 25 ust. 1 wskazuje, że chodzi w nim jedynie o rozdział 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulujący ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który to rozdział w odniesieniu do autostrad zastąpiony jest przez rozdział 4 ustawy o autostradach regulujący lokalizację autostrad. Tak więc w stosunku do autostrad obowiązują pewne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - np. z pewnością autostrady brane być muszą pod uwagę przy opracowywaniu koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (art. 56 ust. 1), zaś ponieważ naczelne i centralne organy administracji odpowiedzialne są za analizy i studia oraz opracowywanie koncepcji i sporządzanie programów dotyczących zagadnien należących do ich właściwości (art. 55) - a więc i Minister Transportu i Gospodarki Morskiej odpowiedzialny jest za te kwestie w odniesieniu do autostrad.

Nieco odmiennie sytuacja wygląda w przypadku "zadan dla realizacji celów publicznych". Lokalizacja autostrady odpowiada w pełni przesłankom definicji takich "zadan" określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 13 ust. 3) z wyjątkiem jednej: lokalizacja autostrady nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sugerowałoby to, iż lokalizacja autostrady - jako działalność wyłączona spod takiego obowiązku - nie jest objęta przepisami dotyczącymi sporządzania zadan rządowych służących realizacji celów ponadlokalnych i wprowadzania ich w drodze negocjacji do planów miejscowych. Wnioskując z odrzucenia w Sejmie wniosku mniejszości proponującego wyraźne wskazanie na obowiązywanie tych przepisów w odniesieniu do autostrad - dojść można by do wniosku, iż intencją ustawodawcy było odrzucenie tego typu mechanizmu. Wniosek taki wydaje się jednak zbyt daleko idący, tym bardziej, że ustawa o autostradach nie oferuje żadnego alternatywnego trybu rozwiązywania nieuchronnych konfliktów między postanowieniami miejscowych planów a decyzjami wojewodów w sprawie lokalizacji autostrad. W interesie wszystkich zainteresowanych stron jest rozwiązywanie w drodze negocjacji na jak najwcześniejszym etapie planowania przebiegu autostrad kwestii ich uwzględnienia w planach miejscowych. Niewykorzystanie mechanizmu negocjacyjnego i narzucanie gminom pewnych rozwiązan prowadziłoby bowiem niechybnie do zaskarżenia ustawy do Trybunału Konstytucyjnego pod zarzutem naruszenia konstytucyjnego statusu gmin.

Przewidziany ustawą o autostradach płatnych tryb lokalizacji autostrad (zarówno płatnych jak i niepłatnych) zachowuje w odniesieniu do nich model procedury lokalizacyjnej, przeniesiony z nieobowiązującej już ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984r. Ustawa z 1984r. przewidywała 2-etapową procedurę obejmującą wydanie wskazan lokalizacyjnych oraz decyzji lokalizacyjnej. Procedura ta, dostosowana do warunków gospodarki centralnie planowanej, była mocno krytykowana i została zastąpiona przez przewidzianą przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. 1-etapową procedurę ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzącą do wydania odnośnej decyzji przez organ gminy.

W odróżnieniu od lokalizacji, gdzie ustawa tworzy specjalny - odrębny od powszechnie obowiązującego- tryb postępowania, w niczym nie zmienia ona trybu postępowania w odniesieniu do pozwolenia na budowę autostrady, gdzie w pełni obowiązują przepisy prawa budowlanego z 1994r. W rezultacie wyróżnić można 5 etapów postępowania w sprawie lokalizacji i budowy autostrady:

- etap studiów wstępnych,

- etap wskazan lokalizacyjnych,

- etap lokalizacji,

- etap pozwolenia na budowę,

- etap pozwolenia na użytkowanie.

Jak już wspomniano wyżej, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej odpowiedzialny jest za analizy i studia oraz opracowanie koncepcji i programów z zakresu swojej właściwości, a więc zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych również i w sprawach przygotowania budowy i eksploatacji autostrad. W praktyce zadania te ciążą na podporządkowanej mu Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad (zwanej dalej Agencją). Do jej zadan należy m.in. (art. 7 ust. 2 pkt 1) prowadzenie prac studialnych dotyczących autostrad.

Sformułowanie tego przepisu jest dość niejasne jeśli chodzi o związany z tym obowiązek wykonywania ocen oddziaływania na środowisko (do zadan Agencji należy "prowadzenie prac studialnych dotyczących autostrad, obejmujących również ocenę ich oddziaływania na środowisko przyrodnicze"). Zastanawiać się tutaj można, czy chodzi tutaj o podkreślenie odpowiedzialności Agencji za sporządzanie ocen oddziaływania autostrad, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 3), 4) i 5), czy też o całkowicie odrębny obowiązek Agencji sporządzania swego rodzaju strategicznych OOś dotyczących nie tyle konkretnej autostrady, co systemu autostrad. Biorąc pod uwagę sformułowanie tego przepisu oraz zasadę tzw. "racjonalnego prawodawcy" odrzucić należy pierwszą interpretację. Mówi się tu bowiem o "środowisku przyrodniczym", co oznacza wyraźnie, że nie chodzi tutaj o dobra kultury. Jednocześnie jednak nie ma żadnej przesłanki wskazującej, że Agencja nie jest odpowiedzialna za oceny oddziaływania autostrad na dobra kultury. Co więcej, w art. 20 ust. 1 pkt 3) mówi się jedynie o ocenie oddziaływania na środowisko, nie zaś o "środowisku przyrodniczym". Wszystko to zdaje się wskazywać (zasada "racjonalnego prawodawcy" nakazuje bowiem szukanie sensu i porządku w poczynaniach ustawodawcy), że w art. 7 ust. 2 pkt 1) nie mówi się o ocenach oddziaływania autostrad wymienionych w art. 20 ust. 1, a wprowadza odrębną ocenę oddziaływania autostrad na środowisko przyrodnicze będącą fragmentem prac studialnych nad systemem autostrad w Polsce. Ustawodawca nie określa tutaj wymogu sporządzenia tego typu OOś przez biegłego i nie przewiduje określenia specjalnych wymagan. W art. 20 ust. 4 przewiduje się bowiem określenie specjalnych wymagan w odniesieniu do ocen o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 3)-5). W przypadku strategicznych OOś dotyczących autostrad nie obowiązują zatem ani wymagania określone w rozporządzeniu z 5 czerwca 1995 r w sprawie ocen oddziaływania autostrad, ani też wymagania, określone w wydanym na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 2) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra OśZNiL z 13 maja 1995r. określającym generalnie wymagania co do ocen oddziaływania na środowisko.

Zakonczenie etapu prac studialnych wiązać się też powinno ze wspomnianym wcześniej podjęciem przez Agencję negocjacji z potencjalnie zainteresowanymi gminami co do wprowadzenia autostrad do planów miejscowych.

Z oczywistych względów wypełnienie zadan wiążących się z etapem wstępnym, zwłaszcza wykonanie strategicznej OOś, trudno odnosić do zatwierdzonych już odcinków autostrad - tym bardziej, że zazwyczaj od dawna znajdują się one już w odpowiednich planach miejscowych. Wymagać jednak można wypełnienia wszystkich tych obowiązków w związku z podjęciem prac nad dalszym rozwojem sieci autostrad i dróg ekspresowych.

Zgodnie z artykułem 19 wskazan lokalizacyjnych autostrady lub jej odcinków udziela Minister-Kierownik Centralnego Urzędu Planowania w uzgodnieniu z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministrami: Kultury i Sztuki, Obrony Narodowej, Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej, Transportu i Gospodarki Morskiej oraz z Głównym Inspektorem Sanitarnym.

Wniosek o udzielenie wskazan lokalizacyjnych powinien, w myśl art. 20 ust. 1, zawierać m.in. 3 rodzaje oceny oddziaływania autostrady:

- na środowisko (sporządzoną przez biegłych wskazanych przez Ministra OśZNiL),

- na grunty rolne i leśne (sporządzoną przez wojewodów),

- na dobra kultury (sporządzoną przez biegłego z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Sztuki).

Wniosek o udzielenie wskazan lokalizacyjnych jest składany przez Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad po uzyskaniu, zgodnie z art.ykułem 20 ustęp 2, opinii Rady do Spraw Autostrad, właściwych miejscowo wojewodów oraz zainteresowanych rad gmin i sejmików samorządowych.

Na tle powyższych przepisów rysuje się kilka kwestii prawnych wymagających bliższego omówienia:

- charakter prawny wskazan lokalizacyjnych,

- sporządzanie ocen oddziaływania autostrady,

- różnice między uzgodnieniami z art. 19 a opiniami z art. 20 ust. 2,

- tryb postępowania.

Stylizacja przepisów ustawy wskazuje wyraźnie, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie instytucji wskazan lokalizacyjnych takiego samego charakteru, jakie miała pod rządami ustawy z 1984r o planowaniu przestrzennym. Nie ma to więc być decyzja administracyjna wydawana w trybie k.p.a. Co więcej, chodzi tutaj o wewnętrzną procedurę w łonie administracji rządowej, gdzie nie przewiduje się żadnego udziału społeczenstwa (w postaci zainteresowanych stron lub organizacji społecznych) a udział organów samorządowych jest czysto dekoracyjny.

Fakt, iż udzielenie wskazan lokalizacyjnych autostrady nie jest decyzją administracyjną i nie stosuje się tutaj przepisów k.p.a. dotyczących tzw. ogólnego postępowania administracyjnego oznacza, że na tym etapie postępowania na którym podejmowane są kluczowe rozstrzygnięcia, ani zainteresowani właściciele nieruchomości ani organizacje społeczne (ekologiczne, ochrony zabytków) nie mają możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Do niedawna nie przysługiwały im tutaj żadne środki proceduralne w postaci odwołania lub skargi do NSA. Obecnie sytuacja wygląda nieco inaczej.

W październiku weszła w życie ustawa z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nowa ustawa znacznie rozszerza możliwości udziału społeczenstwa w procedurach decyzyjnych, m.in. dopuszcza ona zaskarżanie do NSA innych niż decyzje administracyjne aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 16 pkt. 4), umożliwia też organizacjom społecznym zaskarżenie takich aktów lub czynności mimo iż nie wyczerpały toku odwoławczego gdyż nie miały możliwości uczestniczenia w postępowaniu (art. 33 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 2). Zaskarżenia do NSA jest w takim przypadku możliwe po 30 dniach od daty zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wszystko to oznacza, że wskazania lokalizacyjne autostrad mogą być zaskarżane do NSA np. przez organizacje ekologiczne, mimo iż wskazania nie mają charakteru decyzji administracyjnej zaś organizacje nie uczestniczyły w procedurze ich wydawania.

Ustawa przewiduje trzy różne oceny oddziaływania autostrady sporządzane na etapie wskazan lokalizacyjnych: na środowisko, na grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury. Jest to dość niespotykane podejście, gdyż pewnym standardem w świecie jest obejmowanie wszystkich tych trzech elementów w ramach jednej oceny oddziaływania na środowisko. Ustawa podtrzymuje tutaj też tradycyjne w Polsce traktowanie OOś jako fachowej ekspertyzy (dokumentu) nie zaś jako procedury, co wyraźnie odbiega od powszechnego na świecie podejścia do OOś w myśl zgodnej opinii podejście takie miało być stopniowo porzucane na rzecz traktowania OOś jako procesu.

Postanowienia ustawy są bardzo niejasne jeżeli chodzi o kwestie sporządzania ocen oddziaływania autostrad. Zwrócić tutaj należy uwagę, iż w każdym z trzech rodzajów ocen oddziaływania ustawa inaczej określa podmiot sporządzający ocenę.

Oceny oddziaływania autostrady na środowisko sporządzane być mają przez biegłych wskazanych przez Ministra OśZNiL. Trudno wskazać racjonalną przyczynę, dla której zachowano tutaj przestarzałą i mocno krytykowaną (z uwagi na stwarzanie podstaw do podejrzen o korupcję lub nepotyzm) zasadę wyznaczania przez organ (w tym przypadku samego Ministra) biegłego mającego sporządzić ocenę. Zastanawia też liczba mnoga: "biegłych". Dodać należy, iż w projekcie rządowym skierowanym do Sejmu przepis ten miał standardowe brzmienie: "przez biegłego z listy rzeczoznawców Ministra OśZNiL". Co więcej, dokładnie tak samo brzmiący w projekcie rządowym przepis dotyczący biegłego z listy Ministra Kultury i Sztuki zachowano w brzmieniu niezmienionym. Zakładać należy, iż dokonanie tej zmiany miało charakter celowy, aczkolwiek trudno domyślić się jaka mogłaby być racjonalna przyczyna wprowadzenia tak krytykowanego rozwiązania, uzupełnionego o wymóg sporządzenia OOś przez co najmniej dwóch biegłych. Ustalenie prawidłowej interpretacji przepisu art. 20 ust. 1 pkt 3) wymaga w tym kontekście dotarcia do protokołów z posiedzen komisji sejmowych.

Ustawa przewiduje, iż oceny oddziaływania autostrady na grunty rolne i leśne sporządzane mają być przez wojewodów. Rozwiązanie to znowu ma charakter dość unikalny. Problem stanowi tu sytuacja prawna wojewody sporządzającego ocenę. O ile bowiem w przypadku dwóch pozostałych rodzajów ocen oddziaływania autostrady (na środowisko i na dobra kultury) sytuacja jest jasna: oceny sporządzane są przez biegłych na koszt Agencji i w ramach normalnej umowy cywilnoprawnej, to w przypadku ocen sporządzanych przez wojewodów konstrukcja ta formalnie nie ma zastosowania. Jednocześnie jednak wykonywanie na zlecenie innego organu oceny oddziaływania autostrady na grunty rolne i leśne nie mieści się w kategorii działan administracji publicznej. Wykonanie oceny nie ma charakteru uzgodnienia ani opinii, w szczególności obowiązku wykonania oceny nie należy tutaj łączyć z opinią wojewody, przewidzianą w art. 20 ust. 2. Co więcej, trudno wymagać by wojewodowie na koszt podatnika poświęcali czas swoich pracowników na wykonywanie oceny dla Agencji. Jedynym logicznym sposobem interpretacji ustawy jest przyjęcie, iż Agencja zwraca się do wojewody by na jej koszt zlecił biegłemu sporządzenie oceny oddziaływania autostrady na grunty rolne i leśne i by ją aprobował.

Uzgodnienia z art. 19 są obowiązkowe i mają charakter wiążący. Inaczej mówiąc: Minister -Kierownik CUP może wydając wskazania lokalizacyjne autostrady tylko jeżeli w odniesieniu do wszystkich wymienionych w art. 19 organów zajdą łącznie dwa warunki:

- wyrażą one swoje stanowisko w sprawie,

- stanowisko to będzie pozytywne.

Odmiennie rzecz wygląda w przypadku opinii z art. 20 ust. 2. Jedyny obowiązek jaki wynika z tego przepisu to zwrócenie się przez Prezesa Agencji o opinie do wymienionych tam organów.

Nie muszą one jednak przedstawić swojej opinii, a jeżeli już ją przedstawią to może ona być negatywna i niekoniecznie wpływa to na wskazania lokalizacyjne.

Na tle omówionych wyżej przepisów skonstruować można następujący model postępowania w sprawie udzielenia wskazan lokalizacyjnych autostrady lub jej odcinków wymagany ustawą:

• Ministra OśZNiL o wyznaczenie biegłych do sporządzenia oceny oddziaływania autostrady na środowisko,
• właściwych miejscowo wojewodów o zlecenie biegłym sporządzenie na jej koszt ocen oddziaływania autostrady na grunty rolne i leśne i zaaprobowanie tych ocen,
• wybranego przez siebie biegłego z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Sztuki o sporządzenie oceny oddziaływania autostrady na dobra kultury objęte ochroną.

Lokalizacja autostrady następuje w drodze decyzji wojewody wydanej na wniosek Prezesa Agencji. Decyzja ta jest decyzją administracyjną i obowiązują tutaj przepisy k.p.a. Nie obowiązują tutaj natomiast przepisy szczególne o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustawa modyfikuje nieco przepisy k.p.a. wprowadzając np. specjalny tryb zawiadamiania stron (przez obwieszczenie i ogłoszenie w prasie lokalnej a nie pisemnie), skrócone terminy na rozpatrzenie odwołania oraz skargi do NSA.

Ustawa przewiduje, że wniosek o lokalizację powinien zawierać wymagane odrębnymi przepisami stanowiska właściwych organów. W grę wchodzi tutaj więc np. stanowisko wojewódzkiej komisji ochrony przyrody, która zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody z 1991r. opiniuje projekty inwestycji wpływających na system obszarów chronionych. Ustawa nie wymaga sporządzania na tym etapie jeszcze raz OOś. Obowiązek dołączenia do wniosku ocen oddziaływania autostrady sporządzonych na etapie wskazan lokalizacyjnych można jednak wywnioskować z art. 22 ust. 1, który wymaga by decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady zawierała w szczególności m.in. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i dóbr kultury. Niezbędne w tym celu są oceny o których mowa w art. 20 ust. 1, a więc Agencja powinna dołączyć je do wniosku o lokalizację autostrady, dbając o to by były one uaktualnione z uwzględnieniem warunków zawartych w uzgodnieniach dokonywanych na etapie wskazan lokalizacyjnych. Jeśli tego nie uczyni, wojewoda może skorzystać z art. 70 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który stanowi generalne upoważnienie dla wojewodów do żądania od inwestorów ocen oddziaływania na środowisko.

Stronami w postępowaniu są nie tylko właściciele nieruchomości przewidzianych do wywłaszczenia na cele autostrady, ale również i właściciele (posiadacze, itp) nieruchomości sąsiednich narażonych na szkodliwy wpływ autostrady (art. 22 ust. 1 wyraźnie przewiduje to mówiąc, iż decyzja ma brać pod uwagę wymagania dotyczące interesów osób trzecich). Jak już wspomniano, o wszczęciu postępowania zawiadamiani są oni w drodze obwieszczenia w urzędach gmin i prasie lokalnej. Ponadto jednak wojewoda ma obowiązek wynikający z art. 100 ustawy o ochronie środowiska powiadomienia organizacji ekologicznych. Zarówno stronom jak i organizacjom należy zapewnić dostęp do akt sprawy, w tym zwłaszcza do ocen oddziaływania autostrady. O wydaniu decyzji oraz jej treści wojewoda zawiadamia w drodze obwieszczen w urzędach gmin i w prasie lokalnej. W uzasadnionych przypadkach, na wniosek Prezesa Agencji, wojewoda może nadać decyzji o lokalizacji autostrady rygor natychmiastowej wykonalności. W takim przypadku ustawa przewiduje określone terminy na: rozpatrzenie odwołania, które składane jest do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (14 dni) oraz rozpatrzenie skargi przez NSA (2 miesiące). Zwrócić należy uwagę, iż terminy na złożenie odwołania oraz skargi pozostają bez zmian.

Ustawa nie przewiduje odrębnego dla autostrad trybu wydawania pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tego, iż przesądza, że wydawane jest ono przez wojewodę. Dodać też należy, że o pozwolenie na budowę występuje już nie Agencja a "koncesjonariusz".

Prawo budowlane nie przewiduje wymogu sporządzania OOś przy wydawaniu pozwolenia na budowę, poza sytuacją gdy na etapie uzgadniania wskazan lokalizacyjnych zastrzeżono obowiązek sporządzenia w trybie art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego specjalistycznej opinii przez biegłego wskazanego przez Ministra. Wymóg przeprowadzenia OOś przewidziany jest też w art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie środowiska. Zwrócić należy uwagę, iż ze względu na fakt, że przepis ten przewiduje, iż uzgodnienia z wojewodą oraz sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagają jedynie inwestycje określane jako "mogące pogorszyć stan środowiska" - w rozporządzeniu z 13 maja 1995r. zakwalifikowano do tej kategorii również autostrady znajdujące się dotychczas wśród inwestycji "szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi". Wbrew podnoszonym niekiedy zarzutom zabieg ten w żaden sposób nie był efektem nacisków "lobby autostradowego". Wręcz przeciwnie: z punktu widzenia procesu lokalizacji takie "zdegradowanie" autostrad nie ma żadnego znaczenia poza tym, że bez tego zabiegu nie byłoby możliwe w obowiązującym stanie prawnym (przynajmniej do momentu uchwalenia przez Sejm tzw. "technicznej" nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) poddanie dodatkowej kontroli z punktu widzenia ochrony środowiska na etapie pozwolenia na budowę autostrady.

Dodać tutaj należy, iż na etapie pozwolenia na budowę autostrady wojewoda występuje w dwóch rolach. Wydając pozwolenie występuje jako organ właściwy w sprawach budownictwa i zagospodarowania przestrzennego (a więc jest reprezentowany przez dyrektora odpowiedniego wydziału urzędu wojewódzkiego). Natomiast uzgadniając projekt w trybie art. 68 ust. 5 występuje jako organ ochrony środowiska. W praktyce oznacza to. że pozwolenie na budowę autostrady wydaje ten pierwszy podczas gdy dyrektor wydziału ochrony środowiska jest właściwy do przyjęcia OOś i wydania uzgodnienia w trybie art. 68 ust. 5. Ponadto, w sytuacji gdy Minister uznał za stosowne nakazanie sporządzenia specjalistycznej opinii w trybie art. 33 ust. 3 - wojewoda powinien chyba skorzystać dodatkowo z opinii Komisji d/s OOś przy przyjmowaniu OOś i wydawaniu pozwolenia na budowę.

Zwrócić należy uwagę, że w przypadku autostrad zasadne jest skorzystanie z art. 36 ust. 2 pkt 5), który przewiduje możliwość nałożenia w pozwoleniu budowlanym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczenstwa ludzi lub ochrony środowiska. W takim przypadku konieczne jest zawiadomienie m.in. PIOś (art. 56 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 59 oddanie do użytkowania autostrady może nastąpić jedynie po stwierdzeniu zgodności jej wykonania z warunkami wskazan lokalizacyjnych, decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę, nie może zaś nastąpić jeśli przewidziane tam urządzenia i instalacje służące ochronie środowiska nie zostały wykonane.

W rozporządzeniu z 5 czerwca 1995r. Ministrer OśZNiL. określił szczegółowo wymagania jakie muszą spełniać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną. Zwrócić należy uwagę, iż ocena oddziaływania autostrady na środowisko musi zawierać m.in. warianty rozwiązan lokalizacyjnych (w tym także wariant polegający na niepodejmowaniu budowy autostrady), określenie odziaływan na tereny chronione oraz określenie skuteczności proponowanych sposobów zminimalizowania ujemnego wpływu na środowisko. Ponadto ocena powinna zawierać także streszczenie w języku niespecjalistycznym.

Właściwe organy podejmując rozstrzygnięcia na kolejnych etapach procesu decyzyjnego lokalizacji i budowy autostrad rozpatrywać powinny dwie sprawy:

- zgodność przedstawionych im OOś z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu. z 5 czerwca,

- merytoryczną zasadność udzielenia odpowiednio: uzgodnienia, lokalizacji lub pozwolenia na budowę autostrady.

Cechą charakterystyczną wymienionych wyżej procedur, w których wykonywanie OOś jest obligatoryjne jest to, że w procesie decyzyjnym organy ochrony środowiska pełnią bardzo istotną rolę. Podejmowana przez odpowiednie organy decyzja musi być uzgodniona z nimi. Ustawodawca uznał zatem, iż sprawy ochrony środowiska są tak istotne, że niezbędne jest władcze ustosunkowanie się organów ochrony środowiska. Pamiętać tutaj bowiem trzeba, iż uzgodnienie - w przeciwienstwie do np. opinii w sprawie - ma charakter wiążący tzn. organ uzgadniający nie tylko, że ma przedstawić swoje stanowisko w sprawie, ale też musi to być stanowisko pozytywne.

Co więcej, poprzez wymóg wykonania OOś w tych sytuacjach, ustawodawca uznał, iż nieodzowną przesłanką umożliwiającą wyrażenie takiego stanowiska przez organ ochrony środowiska jest przedstawienie mu oceny oddziaływania na środowisko. To na podstawie OOś ma on zdecydować czy dany projekt inwestycyjny nie przedstawia sobą zbytniego zagrożenia dla środowiska, czy zaplanowane są wszelkie niezbędne działania minimalizujące szkodliwy wpływ na środowisko, oraz czy nie zachodzą przesłanki, które w świetle obowiązującego prawa uniemożliwiają podjęcie danej działalności na danym terenie (np. w świetle art.ykułu 73 ustawy o ochronie środowiska zabroniona jest budowa lub rozbudowa obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach m.in. parków narodowych, parków krajobrazowych oraz obszarów, na których znajdują się źródła zaopatrzenia w wodę miast, wsi lub zespołów osadniczych).

Pamiętać zatem należy, iż w myśl przepisów przedstawienie OOś jest nieodzownym warunkiem uzgodnienia przez organy ochrony środowiska. Spotykane niekiedy traktowanie OOś jako samoistnego zobowiązania - niezależnego od samego rozstrzygnięcia - jest błędne. Uważa się czasem, że najważniejsze jest aby ocena spełniała określone prawem wymagania co do zakresu i treści. Tymczasem wykonanie OOś nie jest sztuką dla sztuki - jest ono elementem procesu decyzyjnego. Wymagania co do zakresu i treści OOś sformułowane są tylko i wyłącznie po to by rozstrzygnięcie organu podjęte było na podstawie wystarczająco pełnych informacji i danych.

Konkludując, niezgodne z prawem jest zatem wydanie wskazan lokalizacyjnych, decyzji lokalizacyjnej lub pozwolenia na budowę autostrad bez uprzedniego wykonania OOś i zapoznania się z oceną oddziaływania na środowisko przez właściwy organ. Nie jest też w szczególności wypełnieniem zobowiązan ustawowych sporządzenie OOś już po wydaniu decyzji lub uzgodnienia, gdyż taka ocena oddziaływania na środowisko - nawet spełniająca wszelkie wymogi formalne co do zakresu i treści - jest w istocie zbędna.

Wbrew opinii wyrażonej w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o autostradach, nie wydaje się ona w pełni zgodna z ustawodawstwem Unii Europejskiej, a przynajmniej nie wydaje się zgodna z Dyrektywą 337/85 w sprawie OOś.

Ustawa przewiduje sporządzanie OOś na etapie udzielania wskazan lokalizacyjnych, zaś udział społeczenstwa dopiero na etapie lokalizacji. Ponieważ zgodnie z art. 22 ust. 1 decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady ma być wydana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi, więc de facto kluczowym momentem rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji autostrady jest wydanie wskazan lokalizacyjnych. Na tym etapie rzeczywiście organ rozstrzygający dysponuje wynikami OOś, nie ma jednak jeszcze wyników opinii społeczenstwa na temat autostrady. Tymczasem Dyrektywa 337/85 wymaga w art.ykule 8 aby zarówno ustalenia OOś jak i opinii społeczenstwa były brane pod uwagę przy rozstrzyganiu w sprawie.

Ponadto, Dyrektywa wymaga by określała, opisywała i oceniała wpływ na elementy środowiska, w tym glebę, w ich wzajemnej interakcji. Wątpić można, czy przewidywane przez ustawę sporządzanie odrębnych od OOś ocen oddziaływania na grunty rolne i leśne pozwala na spełnienie tego warunku.

Ustawa z całą pewnością nie bierze też pod uwagę oficjalnie ogłoszonych już propozycji zmian w Dyrektywie 337/85 zmierzających wyraźnie do wzmocnienia charakteru OOś jako procedury, w tym zwłaszcza poprzez wprowadzenie wymogu ustalenia zakresu oceny indywidualnie dla każdego przypadku.

Autor jest doktorem prawa, dyrektorem Biura Informacji o Prawie Ekologicznym Towarzystwa Naukowego Prawa Ochrony środowiska