Uprawnienia organizacji społecznych w dziedzinie ochrony środowiska. Teoria i praktyka.
Proceduralne gwarancje udziału społeczeństwa
i ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym *
dr Jerzy Jendrośka
Dyrektor Biura Informacji o Prawie Ekologicznym Towarzystwa Naukowego Prawa Ochrony Środowiska


I. Wstęp
II. Uprawnienia proceduralne społeczeństwa wobec administracji
II. 1. Skargi i wnioski obywatelskie
II. 2. Uprawnienia uczestników postępowania administracyjnego
II. 3. Skarga do NSA
III. Regulacja prawna procesu inwestycyjnego
III. 1. Przepisy prawne
III. 2. Etapy procesu inwestycyjnego związane z wykonywaniem OOŚ - przegląd
III. 3. Rola OOŚ w procesie decyzyjnym
III. 4. Plan miejscowy
III. 5. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
III. 6. Artykuł 70 ustawy o ochronie środowiska
III. 7. Udział społeczeństwa w ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
III. 8. OOŚ na etapie projektu budowlanego
III. 9. Udział społeczeństwa a OOŚ dotyczące istniejących obiektów
IV. Podsumowanie



I. Wstęp

Dość powszechna jest wciąż jeszcze w Polsce opinia o dalece niewystarczającej roli ochrony środowiska i udziału społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Tymczasem obecny stan naszej regulacji prawnej w tym zakresie wytrzymuje porównanie z innymi krajami. Dotyczy to szczególnie wymagań w dziedzinie ochrony środowiska, a zwłaszcza mocno w ciągu ostatnich pięciu lat rozwiniętego systemu wykonywania ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ), który zarówno jeśli chodzi o zakres przedmiotowy jak i infrastrukturę należy już obecnie do najbardziej rozbudowanych w całej Europie, a zdaniem niektórych inwestorów stanowi nawet większe obciążenie dla procesu inwestycyjnego niż w wielu krajach Unii Europejskiej. Również jeżeli chodzi o praktyczny udział społeczeństwa w procedurach decyzyjnych odnotować można w ostatnich latach olbrzymi postęp tak ilościowy, jak i jakościowy. Problem polega jednak na tym, że brak jest niezbędnego powiązania obydwu tych elementów: wykonywanie OOŚ i partycypacja społeczna przebiegają niejako równolegle i niezależnie od siebie, podczas gdy powinno między nimi zachodzić swego rodzaju sprzężenie zwrotne. Bez takiego powiązania obydwa stanowią bardziej sztukę dla sztuki niż wpływają w rzeczywistości na kształt procesu decyzyjnego tak by prowadził on do rozstrzygnięć efektywnych ekonomicznie, ekologicznie poprawnych i społecznie akceptowanych. Powoduje to frustracje wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego, których wysiłki, czas i pieniądze nie są właściwie spożytkowane. Fakt, iż nawet istniejące możliwości nie są w praktyce w pełni wykorzystywane wynika w dużej mierze z nieznajomości, lekceważenia lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów. Trudno za ten stan rzeczy obciążać jedynie organy administracji, do których należy stosowanie tych przepisów, czy też społeczeństwo - choć i ono, jak się wydaje, nie dokłada należytych starań aby wyegzekwować od organów administracji realizację swoich uprawnień. Problem polega tu bowiem na tym, iż regulacja prawna w omawianym zakresie jest wyjątkowo skomplikowana a jednocześnie mało precyzyjna, pełna luk i niespójna wewnętrznie. Składają się na nią z jednej strony ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), z drugiej zaś strony przepisy szczegółowe, przy czym to właśnie przepisy szczegółowe decydują o tym, czy i które z ogólnych uprawnień zawartych w k.p.a. oraz w jakim zakresie znajdują zastosowanie do poszczególnych sytuacji. W efekcie, możliwości prawne udziału społeczeństwa nie są jednakowe w odniesieniu do wszystkich procedur związanych z wykonywaniem ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ).


II. Uprawnienia proceduralne społeczeństwa wobec administracji

Najogólniej rzecz biorąc, uprawnienia proceduralne społeczeństwa wobec organów administracji regulowane są przez Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 roku. K.p.a. przewiduje dwa różne rodzaje takich uprawnień: uprawnienia związane z trybem tzw. skarg i wniosków obywatelskich oraz uprawnienia związane z tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym. Ustawa o NSA reguluje natomiast kwestie kontroli sądowej nad administracją.


II. 1. Skargi i wnioski obywatelskie

Uprawnienia związane z trybem skarg i wniosków (określone w Dziale VIII k.p.a. - artykuły 221-260) przysługują każdemu obywatelowi bądź organizacji i dotyczą wszelkich spraw związanych z administracją publiczną. Praktycznie zatem do każdego organu administracji i w każdej sprawie, zarówno w swoim własnym interesie jak i interesie społecznym, złożyć można skargę lub wniosek w trybie Działu VIII k.p.a., zaś organy zobowiązane są do ich rozpatrzenia i powiadomienia składającego je o sposobie ich załatwienia. Znaczenie tych przepisów w kontekście udziału społeczeństwa w procedurach związanych z OOŚ jest jednak bardzo ograniczone. Przepisy określone w Dziale VIII k.p.a. gwarantują bowiem wprawdzie społeczeństwu możliwość wypowiedzenia się w każdej sprawie, nie regulują jednak kwestii informowania społeczeństwa o planowanych przedsięwzięciach i dostępu do związanych z tym dokumentów. Polska procedura administracyjna, w przeciwieństwie do np. procedury w USA, jest pod tym względem dość restrykcyjna. Gwarancje prawne w tym zakresie nie obejmują bowiem całego społeczeństwa, a jedynie pewnych kwalifikowanych podmiotów uprawnionych do uczestniczenia, w takim lub innym charakterze, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym konkretnej sprawy. Możliwość złożenia skargi czy wniosku w trybie Działu VIII k.p.a. nie ma związku z uczestniczeniem w konkretnym postępowaniu administracyjnym, zaś Dział VIII k.p.a. nie reguluje trybu takiego postępowania i uprawnień przysługujących jego uczestnikom. Innymi słowy, każdy obywatel lub organizacja społeczna może w drodze wniosku lub skargi przedstawić swoją opinię odnośnie np. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czy też rzetelności OOŚ, nie wszyscy jednak muszą być poinformowani o wszczęciu danego postępowania lokalizacyjnego i mają dostęp do OOŚ. Uprawnienia w tym zakresie obejmują bowiem jedynie potencjalnych uczestników danego postępowania.


II. 2. Uprawnienia uczestników postępowania administracyjnego

Tryb postępowania administracyjnego i uprawnienia jego uczestników uregulowane są w sposób generalny w przepisach k.p.a. poświęconych tzw. ogólnemu postępowaniu administracyjnemu. Przez tzw. ogólne postępowanie administracyjne rozumiane jest w k.p.a. postępowanie przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks przewiduje szereg uprawnień proceduralnych przysługujących uczestnikom postępowania. Zakres tych uprawnień zależy od tego, w jakim charakterze dany podmiot uczestniczy w postępowaniu. Z punktu widzenia udziału społeczeństwa kluczowe znaczenie mają tutaj przepisy dotyczące stron postępowania i organizacji społecznych uczestniczących w postępowaniu na prawach strony oraz przepisy przewidujące udział innych osób w razie zwołania rozprawy administracyjnej.


Strona

Zgodnie z art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Stronie przysługuje szereg uprawnień proceduralnych, w tym m. in. prawo do zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 par. 4 k.p.a.), prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 k.p.a.), prawo żądania przeprowadzenia dowodu (art. 78), uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 79), aktywnego uczestniczenia w rozprawie (art. 95), oraz do złożenia odwołania od decyzji w pierwszej instancji (art. 127). Stronie postępowania przysługuje też zawsze prawo do zaskarżenia decyzji ostatecznej do NSA (art. 33. ust. 2 ustawy o NSA), gdyż z samej definicji ma ona w tym interes prawny.

Przyznanie wspomnianych wyżej uprawnień stronom postępowania podyktowane jest koniecznością umożliwienia im ochrony ich indywidualnych interesów prawnych. Ponieważ jednak indywidualne interesy stron nie zawsze zbieżne są z interesem społecznym, ustawodawca przewiduje możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym "na prawach strony" innych podmiotów powołanych do reprezentowania interesu społecznego.


Organizacje społeczne na prawach strony

Podmioty dopuszczone do uczestniczenia w postępowaniu "na prawach strony" mają dokładnie takie same uprawnienia proceduralne jak strony w postępowaniu. W każdym postępowaniu uczestniczyć "na prawach strony" może prokurator (art. 188 k.p.a.), w sprawach zaś z zakresu ochrony środowiska organy PIOŚ (art. 16 i art. 19 ustawy z 20 lipca 1991 o PIOŚ). Najistotniejsze z punktu widzenia udziału społeczeństwa są tutaj jednak uprawnienia przyznane organizacjom społecznym. Zgodnie z art. 31 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
  1. wszczęcia postępowania,
  2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie, a w ostateczności także i skarga do NSA (art. 16 ust. 1 pkt. 2. ustawy o NSA).

Ponieważ możliwość wykorzystania w praktyce przepisu o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby zależy od tego czy organizacja społeczna będzie w ogóle poinformowana o wszczęciu takiego postępowania, k.p.a. reguluje również i tę kwestię. Zgodnie z paragrafem 4 artykułu 31 k.p.a., organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Niezależnie od tego, czy dana organizacja społeczna jest powiadomiona w powyższym trybie czy też dowiedziała się z innych źródeł o postępowaniu, może ona albo wystąpić z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu (art. 31 par. 1 k.p.a.) albo ograniczyć się do przedłożenia organowi swojego poglądu w sprawie (art. 31 par. 5 k.p.a.), przy czym istotne jest by wyraźnie od razu wskazała, którą z tych dwóch możliwości wybiera. Ograniczenie się do przedłożenia swojego poglądu w sprawie zamykać może bowiem drogę do korzystania z wymienionych wcześniej uprawnień przysługujących stronie postępowania, gdyż zgodnie z przepisami korzystanie z tych uprawnień możliwe jest jedynie wtedy, gdy organizacja wyraźnie zażądała dopuszczenia do udziału w postępowaniu i uzyskała status uczestnika na prawach strony. Wprawdzie w praktyce często organy administracji nie traktują rygorystycznie tego przepisu i przyznają status uczestnika postępowania organizacjom społecznym, które nie zażądały tego wyraźnie a jedynie przedstawiły swoje zastrzeżenia - ale wynika to jedynie z dobrej woli organu i trudno na to liczyć.


Rozprawa administracyjna

Istotną rolę z punktu widzenia możliwości udziału społeczeństwa w procedurze administracyjnej odgrywają przepisy k.p.a. poświęcone rozprawie administracyjnej, gdyż umożliwiają one udział w postępowaniu nie tylko stronom i organizacjom społecznym, ale również i innym osobom. Zgodnie z art. 89 k.p.a. rozprawę przeprowadza się w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo wymaga tego przepis prawa. Rozprawa powinna być przeprowadzona również wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Do udziału w rozprawie wezwane powinny być nie tylko podmioty uczestniczące w postępowaniu jako strony ale również i świadkowie i biegli oraz także m. in. inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot (art. 90 k.p.a.). Wezwanie, określające termin, miejsce i przedmiot rozprawy, powinno być doręczone wszystkim wyżej wymienionym na piśmie, jednakże gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron mogą być jeszcze w sprawie inne strony, nie znane organowi, należy ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ogłosić w drodze obwieszczeń albo w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.


II. 3. Skarga do NSA

W październiku weszła w życie ustawa z 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368). Nowa ustawa znacznie rozszerza możliwości kontroli społecznej nad działalnością administracji publicznej. Dotyczy to zarówno aktów generalnych (gdzie nie tylko jak dotąd zaskarżać można uchwały organów gminy ale teraz też i np. zarządzenia wojewodów) jak i przede wszystkim aktów indywidualnych (a także i sytuacji gdy wbrew obowiązkowi organ ich nie wydaje tzn. w przypadku tzw. bezczynności organu). Obok tylko decyzji administracyjnych, tak jak to było dotychczas, ustawa dopuszcza w art. 16 ust. 1 pkt. zaskarżanie do NSA również postanowień, na które służy zażalenie lub kończących postępowanie (a więc np. postanowień odmawiających wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznych a dotyczących nałożenia przez PIOŚ kar administracyjnych na zakłady nieprzestrzegające wymagań ochrony środowiska), a także (art.. 16 ust. 1 pkt. 4) innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawa umożliwia też organizacjom społecznym zaskarżenie takich aktów lub czynności mimo iż nie wyczerpały toku odwoławczego gdyż nie miały możliwości uczestniczenia w postępowaniu (art. 33 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 2). Zaskarżenia do NSA jest w takim przypadku możliwe po 30 dniach od daty zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wszystko to oznacza, że teraz np. wskazania lokalizacyjne autostrad mogą być zaskarżane do NSA przez organizacje ekologiczne (pierwsze takie przypadki miały już miejsce), mimo iż nie uczestniczyły one w postępowaniu, gdyż ustawa o autostradach płatnych została tak skonstruowana, że ów najważniejszy etap lokalizacji autostrady gdzie rozpatruje się OOŚ odbywa się bez udziału społeczeństwa.


III. Regulacja prawna procesu inwestycyjnego

III. 1. Przepisy prawne

Wśród najważniejszych z punktu widzenia ochrony środowiska przepisów regulujących obecnie proces inwestycyjny wymienić należy:


III. 2. Etapy procesu inwestycyjnego związane z wykonywaniem OOŚ - przegląd

Na tle wymienionych wyżej aktów prawnych wyróżnić można następujące etapy procesu zatwierdzania projektów inwestycyjnych:

Etap I - planowanie przestrzenne

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest zatwierdzany uchwałą rady gminy. Nowa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 rezygnuje jednak z fikcji i dopuszcza sytuacje, w których brak jest takiego planu, określając jednak jednocześnie kiedy sporządzenie planu jest obowiązkowe (art. 13).

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku przewiduje w artykule 10 ustęp 2 obowiązek sporządzania prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze. Mamy tutaj do czynienia z ukrytą pod dość niezgrabną nazwą pionierską próbą wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji tzw. strategicznych OOŚ, tzn. odnoszących się do programów, planów, polityk itp.


Etap II - lokalizacja

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. zastępuje dotychczasowy 2-stopniowy tryb lokalizacji inwestycji (wskazania lokalizacyjne i decyzja lokalizacyjna) jedną decyzją: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawaną przez organy gminy. Decyzja taka wymaga uzgodnienia z szeregiem organów, w tym organów ochrony środowiska: w przypadku inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi - z Ministrem OŚZNiL, w przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - z wojewodą. W przypadku zarówno jednym i drugim wymagane jest wykonanie OOŚ.


Etap III - pozwolenie na budowę

Zatwierdzenie projektu budowlanego następuje w drodze pozwolenia na budowę wydawanego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest uzyskanie niezbędnych uzgodnień, w tym - w przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - uzgodnienie rozwiązań projektowych z wojewodą. Wymagane jest wykonanie OOŚ. Dodać należy, iż mówić też można o istnieniu kolejnego etapu - kończącego w istocie proces inwestycyjny. Chodzi tu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, które jest wymagane jeżeli jest to uzasadnione m. in. względami ochrony środowiska.

Przedstawiony wyżej tryb postępowania odnosi się generalnie do projektów inwestycyjnych, z którymi związane jest prowadzenie poważniejszych robót budowlanych. Zwrócić jednak należy uwagę, iż w odniesieniu do autostrad obowiązuje zupełnie inny tryb postępowania na etapie lokalizacji. Ustawa o autostradach płatnych przewiduje bowiem dwustopniowy tryb lokalizacji, w którym wskazań lokalizacyjnych udziela CUP, zaś decyzję o lokalizacji autostrady wydaje wojewoda. Na etapie wskazań lokalizacyjnych niezbędne jest uzyskanie uzgodnienia m. in. Ministra OŚZNiL oraz wykonanie OOŚ.

Obowiązek wykonania OOŚ przewiduje także ustawa Prawo geologiczne i górnicze, w przypadku starania się o wydanie przez Ministra OŚZNiL koncesji na określone w artykule 15 tejże ustawy prace geologiczne i górnicze. O obowiązku wykonania OOŚ można też mówić w przypadku rozporządzenia RM z 23 stycznia 1987r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony powierzchni ziemi, które wymaga by organ wydający decyzję, w wyniku realizacji której może nastąpić przekształcenie powierzchni ziemi naruszające równowagę przyrodniczą, zobowiązał wnioskodawcę do przedstawienia ekspertyzy ekologicznej spełniającej określone w paragrafie 11. ust. 2 rozporządzenia warunki.

Poza powyższymi procedurami przepisy prawa przewidują szereg sytuacji, w których OOŚ nie ma charakteru obligatoryjnego, organy mogą jednak - choć nie muszą - zażądać wykonania OOŚ (czy też, jak się to niekiedy określa "ekspertyzy" ekologicznej).


III. 3. Rola OOŚ w procesie decyzyjnym

W Polsce, w przeciwieństwie do większości innych krajów, pojęcie OOŚ nie jest równoznaczne z całą procedurą mającą na celu wydanie przez kompetentne organy rozstrzygnięcia co do planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Termin OOŚ oznacza w polskim prawie jedynie jeden z dokumentów przedstawianych w toku kolejnych etapów procesu zatwierdzania planowanej inwestycji. Dostęp społeczeństwa do zawartych w OOŚ informacji, możliwość ustosunkowania się do zakresu i treści OOŚ oraz stopnia w jakim ustalenia OOŚ wpływają na rozstrzygnięcia w sprawie danej inwestycji, zależą więc od tego czy i w jakim zakresie prawo przewiduje udział społeczeństwa w kolejnych etapach procesu zatwierdzania planowanej inwestycji.

Cechą charakterystyczną wymienionych wyżej procedur, w których wykonywanie OOŚ jest obligatoryjne jest to, że w procesie decyzyjnym organy ochrony środowiska pełnią bardzo istotną rolę. Albo to te właśnie organy wydają decyzję (jak w przypadku koncesji górniczych i geologicznych) albo też podejmowana przez odpowiednie organy decyzja musi być uzgodniona z nimi (jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lokalizacji autostrad, oraz zatwierdzenia projektu budowlanego). Ustawodawca uznał zatem, iż wszystkie te sprawy są tak istotne, że niezbędne jest władcze ustosunkowanie się organów ochrony środowiska. Pamiętać tutaj bowiem trzeba, iż uzgodnienie - w przeciwieństwie do np. opinii w sprawie - ma charakter wiążący tzn. organ uzgadniający nie tylko, że ma przedstawić swoje stanowisko w sprawie, ale też musi to być stanowisko pozytywne.

Co więcej, poprzez wymóg wykonania OOŚ w tych sytuacjach, ustawodawca uznał, iż nieodzowną przesłanką umożliwiającą wyrażenia takiego stanowiska przez organ ochrony środowiska jest przedstawienie mu oceny oddziaływania na środowisko. To na podstawie OOŚ ma on zdecydować czy dany projekt inwestycyjny nie przedstawia sobą zbytniego zagrożenia dla środowiska, czy zaplanowane są wszelkie niezbędne działania minimalizujące szkodliwy wpływ na środowisko, oraz czy nie zachodzą przesłanki, które w świetle obowiązującego prawa (np. w świetle artykułu 73 ustawy o ochronie środowiska) uniemożliwiają podjęcie danej działalności na danym terenie. Pamiętać zatem należy, iż w myśl przepisów przedstawienie OOŚ jest nieodzownym warunkiem uzgodnienia (czy w przypadku koncesji: wydania decyzji) przez organy ochrony środowiska. Spotykane niekiedy traktowanie OOŚ jako samoistnego zobowiązania - niezależnego od samego rozstrzygnięcia - jest błędne. Uważa się tutaj, że najważniejsze jest aby ocena spełniała określone prawem wymagania co do zakresu i treści. Tymczasem wykonanie OOŚ nie jest sztuką dla sztuki - jest ono elementem procesu decyzyjnego. Wymagania co do zakresu i treści OOŚ sformułowane są tylko i wyłącznie po to by rozstrzygnięcie organu podjęte było na podstawie wystarczająco pełnych informacji i danych. W cytowanym wyżej rozporządzeniu z 9 marca 1995 Minister OŚZNiL określił szczegółowo wymagania jakie muszą spełniać prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu na środowisko, zaś w rozporządzeniach z 13 maja i 5 czerwca wymagania co do ocen oddziaływania na środowisko wykonywanych w przypadku odpowiednich etapów zatwierdzania inwestycji lub lokalizacji autostrady. Zwrócić należy uwagę, iż ocena oddziaływania na środowisko musi zawierać m. in. warianty rozwiązań lokalizacyjnych (w tym także wariant polegający na niepodejmowaniu inwestycji lub autostrady), określenie oddziaływań na tereny chronione oraz określenie skuteczności proponowanych sposobów zminimalizowania ujemnego wpływu na środowisko. Ponadto ocena powinna zawierać także streszczenie w języku niespecjalistycznym, co jest podyktowane chęcią ułatwienia udziału społeczeństwa w procedurze.

Właściwe organy podejmując rozstrzygnięcia na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego rozpatrywać powinny dwie sprawy:
- zgodność przedstawionych im OOŚ z wymaganiami określonymi w odpowiednich rozporządzeniach,
- merytoryczną zasadność zatwierdzenia planu lub udzielenia odpowiedniego uzgodnienia lub pozwolenia.

Konkludując, niezgodne z prawem jest zatem wydanie decyzji o przyznaniu koncesji lub uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazań lokalizacyjnych autostrad lub rozwiązań projektowych inwestycji bez uprzedniego wykonania OOŚ i zapoznania się z oceną oddziaływania na środowisko przez właściwy organ. Nie jest też w szczególności wypełnieniem zobowiązań ustawowych sporządzenie OOŚ już po wydaniu decyzji lub uzgodnienia, gdyż taka ocena - nawet spełniająca wszelkie wymogi formalne co do zakresu i treści - jest w istocie zbędna.


III. 4. Plan miejscowy

Z ustawy wynika, iż prognoza skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko (strategiczna OOŚ) sporządzana jest na koszt gminy, przy czym ustawa nie precyzuje, kto ma być jej wykonawcą, w szczególności nie wymaga by była ona, tak jak ma to miejsce w przypadku OOŚ dotyczących projektów inwestycyjnych, sporządzana przez rzeczoznawców z listy Ministra OŚZNiL. Wymagania, jakie powinna spełniać prognoza określone są w wymienionym wyżej rozporządzeniu z 9 marca 1995.

Zgodnie z artykułem 18 ustęp 2 prognozę wykłada się wraz z projektem planu do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Jest to jedyny jak dotąd w Polsce przepis wyraźnie podkreślający, iż jednym z podstawowych celów OOŚ jest umożliwienie społeczeństwu zapoznanie się i wypowiedzenie co do skutków środowiskowych planowanych rozstrzygnięć. Zainteresowane osoby fizyczne, organy i organizacje mogą dzięki prognozie sformułować swoje protesty i zarzuty. Obowiązek sporządzenia i przedstawienia prognozy wpływa zatem w dwojaki sposób na rozszerzenie wiedzy służącej radzie gminy na podjęcie odpowiedniej decyzji uwzględniającej odpowiednio konsekwencje dla środowiska: z jednej strony rada gminy sama zapoznaje się z prognozą, z drugiej zaś strony wniesione pod jej obrady protesty i zarzuty co do projektu planu formułowane są na bazie uzyskanych dzięki prognozie informacji. Co więcej, również dla wojewody oceniającego w trybie nadzoru uchwałę gminy w sprawie zatwierdzenia planu prognoza stanowić będzie istotne źródło informacji. Niedotrzymanie wymogów proceduralnych dotyczących udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej, w tym np. niewyłożenie prognozy do wglądu lub sporządzenie jej niezgodnie z wymaganiami cytowanego wcześniej rozporządzenia z 9 marca 1995 - może być powodem zaskarżenia uchwały gminy do NSA przez organizacje ekologiczne.


III. 5. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Zgodnie z art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia takich warunków nie wymaga budowa dla której przepisy Prawa budowlanego nie przewidują obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wprawdzie w momencie powstawania ustawy charakter tej decyzji rodził wśród prawników pewne wątpliwości, obecnie dość powszechnie przyjmuje się, iż jest to decyzja administracyjna podejmowana w trybie tzw. ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku wymaga by decyzja była wydana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - o ile gmina posiada taki aktualny plan (artykuł 13 ustawy określa przy tym w jakich sytuacjach sporządzania planu jest obowiązkowe). W przypadku braku planu ustawa przewiduje pewne szczególne wymagania co do podejmowania decyzji. Przygotowana ona być musi wtedy przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne (art. 40 ust. 2 ustawy), zaś proponowane do określenia w decyzji warunki przedstawione wojewodzie w celu stwierdzenia ich zgodności z planem. Co więcej, w takim przypadku ustawa wyraźnie stanowi, iż podjęcie decyzji poprzedzone być musi obowiązkowo przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej z udziałem społeczeństwa. O terminie rozprawy organ musi (art. 44 ustawy) zawiadomić pisemnie zainteresowanych oraz dodatkowo podać do publicznej wiadomości w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przez osoby zainteresowane rozumieć należy przede wszystkim strony postępowania (tzn. zwłaszcza właścicieli danego terenu lub sąsiednich gruntów) ale także wszystkie inne osoby lub organizacje, co do których istnieją powody do mniemania, że życzą sobie uczestniczyć w rozprawie lub, że interes społeczny tego wymaga. Sposób przeprowadzenia samej rozprawy oraz prawa i obowiązki jej uczestników określają przepisy artykułów 89-96 k.p.a., które mają tutaj w całej rozciągłości zastosowanie.

Niezależnie od tego czy decyzja wydawana jest na podstawie ustaleń planu czy też nie, kluczowe znaczenie dla zapewnienia wymagań ochrony środowiska w procedurze ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma wyróżnienie kategorii inwestycji "szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi" oraz inwestycji "mogących pogorszyć stan środowiska". Jak już wspomniano, w porównaniu ze stanem dotychczasowym, ustawa przewiduje ustalenie przez Ministra nie tylko rodzajów inwestycji "szczególnie szkodliwych" ale również i inwestycji "mogących pogorszyć stan środowiska". Minister ustalił je w rozporządzeniu z 13 maja 1995, przy czym odpowiadają one rodzajom inwestycji zawartych w Aneksie 1 i 2 do Dyrektywy Unii Europejskiej 337/85 w sprawie OOŚ. W celu realizacji naszych zobowiązań międzynarodowych (układu stowarzyszeniowego oraz Konwencji Espoo) zrezygnowano tutaj z podejścia bazującego na lokalizacji inwestycji i rodzaju oraz wielkości jej potencjalnego wpływu na rzecz podejścia biorącego za punkt wyjścia kategorię inwestycji.

Rozróżnienie między wspomnianymi wyżej dwoma kategoriami inwestycji pełni podstawową rolę w kontekście uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki dotyczące inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi uzgodnione być muszą (zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt. 1) przez Ministra OŚZNiL i Głównego Inspektora Sanitarnego, zaś inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska. uzgadnianie być muszą przez wojewodę i właściwego terenowego inspektora sanitarnego. Zarówno w przypadku jednych jak i drugich inwestycji w grę wchodzą też inne obowiązki: obowiązek powiadamiania PIOŚ wynikający z artykułu 2 pkt. 3) i artykułu 19 ustawy o PIOŚ, a w przypadku inwestycji wpływających na system obszarów chronionych obowiązek powiadomienia wojewódzkiej komisji ochrony przyrody, do której należy opiniowanie takich inwestycji (art. 12 ust. 4 pkt. 3) ustawy o ochronie przyrody z 1991).


III. 6. Artykuł 70 ustawy o ochronie środowiska

W dalszym ciągu obowiązuje art. 70 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska umożliwiający wojewodzie żądanie przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji lub obiektu budowlanego albo zespołu obiektów. Spełniać on może bardzo użyteczną rolę w sytuacji braku spójności przepisów dotyczących wykonywania OOŚ. Tak np. może on być stosowany do żądania OOŚ w przypadku inwestycji potencjalnie mających znaczny wpływ na środowisko a nie ujętej na liście inwestycji "szczególnie szkodliwych" lub "mogących pogorszyć stan środowiska". Artykuł ten powinien być też stosowany przez wojewodów do żądania OOŚ dotyczących autostrad na etapie wydawania decyzji o lokalizacji autostrady, gdyż ustawa o autostradach nie nakłada wyraźnie takiego obowiązku. W końcu zaś, artykuł 70 jest obecnie jedyną podstawą do żądania tzw. analizy porealizacyjnej, o potrzebie wykonania której musi informować, w myśl rozporządzenia z 13 maja, ocena oddziaływania na środowisko.


III. 7. Udział społeczeństwa w ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu

Analiza przepisów szczegółowych dotyczących ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje przy tym, iż ustawodawca nakazuje tutaj bardzo szerokie zastosowanie wszystkich omówionych wcześniej możliwości udziału społeczeństwa. Przepisy te przewidują bowiem możliwość przyznania statusu strony znacznej liczbie osób zainteresowanych, przyznają dodatkowe uprawnienia organizacjom społecznym, oraz umożliwiają wykorzystanie przepisów o rozprawie, z czym wiążą się dodatkowe możliwości udziału społeczeństwa.


Możliwości wynikające z art. 28 k.p.a.

Ustawa z 1994 r. wymaga by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co w świetle art. 28 k.p.a. przesądza wyraźnie, iż obok inwestora, również i te osoby mają status strony w postępowaniu. Będą to przede wszystkim właściciele nieruchomości, na terenie których planowana jest inwestycja (zwłaszcza tych podlegających wywłaszczeniu) ale również i właściciele sąsiednich nieruchomości, jeżeli ich interesów prawnych (np. dostęp do drogi publicznej) dotyczyć mogą ustalenia zawarte w decyzji. W przypadku większych inwestycji, w tym zwłaszcza liniowych, sieciowych i drogowych, liczba tych stron może być bardzo znaczna, stąd też np. przepisy ustawy o autostradach płatnych i przewiduje nawet wyraźnie obowiązek ogłaszania przez obwieszczenie lub w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania oraz o podjętej decyzji o lokalizacji autostrady.

Zdecydowana większość inwestycji wymagających OOŚ (w tym prawie wszystkie inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi) to inwestycje, w przypadku których prawidłowa interpretacja art. 28 k.p.a. skutkować powinna przyznaniem statusu strony znacznej liczbie osób, co samo w sobie daje szeroki udział społeczeństwa w postępowaniu lokalizacyjnym i związany z tym dostęp do OOŚ. Pamiętać też należy, iż stronom postępowania (podobnie jak i organizacjom społecznym dopuszczonym do udziału w postępowaniu na "prawach strony"), obok szerokich możliwości udziału w samym postępowaniu, przysługuje też najmocniejszy środek proceduralny, jakim jest możliwość zaskarżenia ostatecznej decyzji (tzn. po wyczerpaniu toku odwoławczego do drugiej instancji) do NSA. Ma to istotne znaczenie w kontekście ochrony interesów społeczności lokalnej narażonej na szkodliwy wpływ planowanej inwestycji w sytuacji gdy np. wbrew przepisom organy administracji nie zażądały wykonania OOŚ, lub też OOŚ nie odpowiadała wymaganiom określonym w rozporządzeniu z 13 maja 1995r. Przedstawiciele tej społeczności posiadający status strony (bądź też organizacje społeczne uczestniczące "na prawach strony") mogą na tej podstawie zaskarżyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.


Możliwości wynikające z art. 31 k.p.a. oraz art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska

Pełne zastosowania do procedury ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają również przepisy art. 31 k.p.a. Co więcej, przepisy szczegółowe uzupełniają tutaj ogólne postanowienia kodeksu o pewne uprawnienia związane wyłącznie z procedurą lokalizacyjną. Przepisy te regulują w sposób dużo bardziej korzystny dla organizacji społecznych sprawę zawiadamiania ich o postępowaniu, a więc kwestię kluczową dla możliwości skorzystania z prawa uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. K.p.a., w art. 31 par. 4 pozostawia zawiadomienie organizacji społecznych o wszczęciu postępowania dotyczącego innej osoby od uznania organu czy dana organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu i czy przemawia za tym interes społeczny. Art. 100 ust. 2 ustawy z 1980 r o ochronie środowiska redukuje znacznie ten zakres uznania w przypadku postępowania lokalizacyjnego. Przepis ten przesądza, że zawsze w przypadku lokalizacji inwestycji o dużym wpływie na środowisko interes społeczny wymaga by zawiadomić organizacje społeczne właściwe ze względu na przedmiot swego działania. Stosowanie tego przepisu rodzi jednak sporo problemów w praktyce z uwagi na nieprecyzyjność jego sformułowań. Dodatkowym utrudnieniem jest tutaj fakt, iż nie był on nowelizowany odpowiednio do kolejnych zmian regulacji prawnej dotyczącej lokalizacji inwestycji. Z uwagi na rolę tego przepisu i kłopoty z interpretacją jego sformułowań, warto nieco miejsca poświęcić ustaleniu jego znaczenia prawnego w świetle obowiązującego stanu prawnego.


Znaczenie prawne art. 100 ust. 2

Ustęp 2 artykułu 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980r. stanowi, iż organy administracji państwowej, decydujące o lokalizacji oraz o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji budowlanych, przed wydaniem decyzji dotyczącej inwestycji o dużym wpływie na środowisko, informują o przygotowywanych przedsięwzięciach organizacje społeczne właściwe ze względu na przedmiot swego działania; organizacje te w określonym terminie, nie dłuższym niż niż 30 dni, mogą zgłosić swe wnioski i zastrzeżenia.

Interpretacja treści art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska w świetle obowiązującego stanu prawnego wymaga odpowiedzi na następujące pytania:

Jakich decyzji dotyczy art. 100 ust. 2 Sformułowanie art. 100 ust. 2, łącząc obowiązek informowania organizacji społecznych z 2 rodzajami decyzji związanych z procesem inwestycyjnym: decyzją o lokalizacji oraz decyzją o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji, odzwierciedla stan prawny istniejący w chwili wejścia w życie ustawy z 1980r. o ochronie środowiska. Regulacja prawna procesu inwestycyjnego została jednak w istotny sposób zmieniona wpierw przez ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984r a później o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., czemu nie towarzyszyły odpowiednie zmiany w art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r.

W związku z faktem, iż ustawa z 1984r. zniosła instytucję decyzji o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji, postanowienia art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. są w tym zakresie nieaktualne. Ustawa z 1994 roku zniosła natomiast generalnie instytucję decyzji lokalizacyjnej (choć utrzymała się ona w odniesieniu do lokalizacji autostrad) i zastąpiła ją instytucją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obowiązującym stanie prawnym wynikający z art. 100 ust. 2 obowiązek poinformowania organizacji społecznych o planowanych przedsięwzięciach odnosi się zatem do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowanych przez wymienione wyżej organy gminy oraz do decyzji o lokalizacji autostrady podejmowanych, zgodnie z ustawą o autostradach płatnych, przez wojewodów.


Kiedy stosuje się art. 100 ust. 2

Art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. łączy obowiązek informowania organizacji społecznych z podejmowaniem decyzji lokalizacyjnych dotyczących inwestycji o dużym wpływie na środowisko. Ustawa nie określa co należy rozumieć przez "inwestycję o dużym wpływie na środowisko", zaś przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulujące postępowanie lokalizacyjne posługują się w tym kontekście dwoma innymi pojęciami: "inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi" oraz "inwestycji, której wykonanie mogłoby spowodować pogorszenie stanu środowiska". Nie ulega przy tym wątpliwości, iż inwestycje należące do obydwu kategorii mają "duży wpływ na środowisko" (znajduje to potwierdzenie w rozpatrywanym aktualnie przez Parlament projekcie nowelizacji ustawy o ochronie środowiska, gdzie proponuje się wskazanie expressis verbis obydwu tych kategorii inwestycji w art. 100 ust. 2). Prowadzi to do wniosku, iż w przypadku każdej inwestycji, z którą wiąże się obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko mamy do czynienia z inwestycją "o dużym wpływie na środowisko", a zatem zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. organy decydujące o lokalizacji takiej inwestycji powinny zawiadomić organizacje społeczne o planowanych przedsięwzięciach.


Jakie organizacje powinny być powiadamiane

Organizacjami społecznymi, o których mowa w art. 100 ust. 2 są organizacje społeczne określone w art. 99 ust. 1 tejże ustawy, przy czym zwrot " właściwe ze względu na przedmiot swego działania" ma na celu niezbędne ze względów technicznych zawężenie kręgu tych organizacji. Oczywistym jest, że organy decydujące o lokalizacji inwestycji zobowiązane są poinformować o planowanych przedsięwzięciach jedynie te organy sołectwa lub dzielnicy, których terenu dotyczy (lub ma wpływ) planowana inwestycja, podobnie jak i tylko te organizacje społeczne zainteresowane ochroną środowiska, które mają związki z danym terenem. O ile przy tym ustalenie organów sołectwa lub dzielnicy potencjalnie zainteresowanych lokalizacją danej inwestycji nie powinno nastręczać organowi żadnych trudności, to w przypadku organizacji ekologicznych sugerować można, aby zawiadomiły one oficjalnie właściwe ze względu na teren ich działalności organy decydujące o lokalizacji inwestycji o tym, iż są one zainteresowane zawiadamianiem ich w trybie art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. o ochronie środowiska o planowanych przedsięwzięciach.


Rola art. 100 ust. 2 dla sytuacji proceduralnej organizacji społecznych

Podkreślić raz jeszcze należy, iż art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska widzieć należy w świetle art. 31 k.p.a. Nie uchyla on działania art. 31 k.p.a. w przypadku postępowania lokalizacyjnego, a jedynie stanowi jego uzupełnienie. Analogicznie do art. 31 k.p.a. widzieć więc należy tutaj zarówno moment zawiadomienia organizacji jak też ich sytuację proceduralną. Zawiadomienie organizacji społecznych w trybie art. 100 ust. 2 nie może więc następować w dowolnym momencie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej dotyczącej lokalizacji inwestycji o dużym wpływie na środowisko (tzn. każdej, której towarzyszy OOŚ), lecz analogicznie do wymagań art. 31 w momencie wszczęcia postępowania. Sytuacja proceduralna organizacji zawiadomionych w trybie art. 100 ust. 2 jest podobna do sytuacji organizacji zawiadamianych w trybie art. 31 k.p.a., co oznacza, iż zawiadomiona organizacja powinna od razu wskazać, czy ogranicza się do przedłożenia swoich wniosków i zastrzeżeń w trybie art. 100 ust. 2, czy też żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 ust. 1 k.p.a. Nie trzeba dodawać, iż to drugie rozwiązanie otwiera o wiele szersze możliwości reprezentowania interesu społecznego, gdyż z uczestnictwem na prawach strony w postępowaniu wiąże się, jak już wspomniano, np. prawo dostępu do dokumentu OOŚ, zadawania pytań rzeczoznawcy OOŚ, kwestionowania rzetelności tego dokumentu, czy też wreszcie możliwość zaskarżenia ostatecznej decyzji w sprawie lokalizacji do NSA.


Rozprawa administracyjna a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Zwrócić na wstępie należy uwagę, iż przepisy k.p.a. o rozprawie mają zastosowanie do podejmowania decyzji również w sytuacji gdy istnieje plan miejscowy. Artykuł 89 k.p.a. wymaga bowiem by przeprowadzać rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to m. in. osiągnięcie celu wychowawczego bądź gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku inwestycji podlegających OOŚ praktycznie zawsze zachodzą wspomniane wyżej przesłanki kodeksowe. Jak już wspomniano, w przypadku takich inwestycji status strony przysługuje pewnej liczbie osób trzecich, mających nieco odmienne od inwestora interesy. Z pewnością zatem zachodzi w tych przypadkach nie tylko potrzeba uzgodnienia interesów stron ale przede wszystkim jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych (w tym przypadku rzeczoznawcy OOŚ). Ogłoszenie rozprawy oznacza zaś udział w postępowaniu nie tylko stron i organizacji społecznych, ale również i innych zainteresowanych. Nie mają oni wprawdzie, w przeciwieństwie do stron czy organizacji społecznych uczestniczących na prawach strony, prawa do aktywnego uczestniczenia w rozprawie (w tym np. do zadawania pytań biegłemu rzeczoznawcy OOŚ) ale mogą przysłuchiwać się rozprawie, zapoznać się z cała sprawą, a nawet odpowiadać na ewentualne pytanie czy wreszcie wykorzystać uzyskane informacje dla zgłoszenia skargi czy wniosku w trybie Działu VIII k.p.a.

Z powyższej analizy wynika, że w odniesieniu do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, niezależnie od tego czy podejmowane są one na podstawie ustaleń planu miejscowego czy nie regułą powinno być przeprowadzanie rozprawy administracyjnej z szerokim udziałem społeczeństwa.

Etapy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu

Na podstawie powyższych ustaleń skonstruować można następujący model postępowania obowiązujący przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska:
  1. wykonanie OOŚ przez biegłego rzeczoznawcę,
  2. zwołanie rozprawy, powiadomienie o jej terminie oraz o wyłożeniu do wglądu OOŚ:
    1. pisemnie: PIOŚ, organizacje ekologiczne, woj. komisja ochrony przyrody,
    2. przez obwieszczenie w prasie,
    3. przeprowadzenie rozprawy z udziałem wyżej wymienionych, stron, zainteresowanych osób oraz biegłych wykonujących OOŚ, - przesłanie do uzgodnienia przez odpowiednie organy: dokumentacji OOŚ, wraz z protokołem rozprawy oraz propozycją co do ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,
    4. uzgodnienie przez odpowiednie organy (w przypadku Ministra OŚZNiL oraz wojewodów posiadających komisje ds. OOŚ - po uzyskaniu ich stanowiska),
    5. wydanie przez gminę decyzji w sprawie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.


III. 8. OOŚ na etapie projektu budowlanego

Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawa Prawo budowlane z 1994 określa w artykule 29 sytuacje, w których pozwolenie takie nie jest wymagane. W przypadku większości z tych sytuacji wymagane jest jednak zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru podjęcia prac, zaś jeśli organ stwierdzi że ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury albo zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia - może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia. Zgodnie z art. 32 pozwolenie może być wydane po uprzednim uzyskaniu niezbędnych uzgodnień. W grę wchodzi tu m. in. art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie środowiska, zgodnie z którym rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegają ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez wojewodę oraz uzgodnieniu z tym organem. Ponieważ przepis ten wyraźnie mówi, iż uzgodnienie następuje w drodze decyzji, więc sformułowane wyżej uwagi na temat przepisów k.p.a. dotyczących konieczności rozprawy mają tutaj też zastosowanie.

Sformułowanie art. 68 ust. 5 stanowi pozostałość po dotychczasowej regulacji prawnej i w rozpatrywanym obecnie przez Parlament projekcie nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska znajduje się też od dawna już planowane nadanie mu treści odpowiadającej obowiązującej regulacji prawnej OOŚ i Prawa budowlanego. Art. 68 ust. 5 w swej obecnej postaci wymaga powtórzenie OOŚ na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jedynie w przypadku inwestycji "mogących pogorszyć stan środowiska" a więc inwestycji z założenia niosących mniejsze zagrożenie dla środowiska niż inwestycje "szczególnie szkodliwe", które nie są już objęte wymogiem wykonania OOŚ na tym etapie.

Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, iż w praktyce niejako kompensuje to obowiązek zawarty w art. 33 ustęp 3 Prawa budowlanego. Wymaga on by przypadku obiektu budowlanego, którego wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników lub środowiska, do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra. Z podanego w tym przepisie przykładowego wyliczenia (obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne) widać wyraźnie, że chodzi o inwestycje "szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi" określone w rozporządzeniu z 13 maja 1995r. Próbując dokonać racjonalnej interpretacji art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego w świetle systemu OOŚ przyjąć należy, iż w przypadku wszystkich inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi do wniosków na budowę dołączyć należy OOŚ sporządzone przez biegłego z listy rzeczoznawców Ministra OŚZNiL.

Przed wydaniem pozwolenia (art. 35) właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska, zaś w pozwoleniu nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeśli jest to uzasadnione względami m. in. ochrony środowiska (art. 36 ust. 1). W takim przypadku, o zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestor powiadomić musi organy PIOŚ (art. 56).

Udział społeczeństwa przy uzgadnianiu rozwiązań projektowych Prawie równie szerokie jak w opisanym wyżej przypadku procedury lokalizacyjnej, są możliwości udziału społeczeństwa w odniesieniu do trzeciej procedury związanej z OOŚ (zatwierdzanie rozwiązań projektowych inwestycji). Nie wchodzi tutaj wprawdzie w grę art. 100 ust. 2, w pełni natomiast wykorzystane być mogą możliwości przewidziane w k.p.a. Uzgodnienie rozwiązań projektowych inwestycji następuje bowiem w drodze decyzji wojewody. Postępowanie w tej sprawie albo poprzedza albo też biegnie równolegle z postępowaniem w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego bądź wydania pozwolenia na budowę, którego jest częścią składową. We wszystkich przypadkach jednak zastosowanie znajdują opisane wyżej przepisy k.p.a.

W porównaniu z przepisami o lokalizacji, przepisy prawa budowlanego rozszerzają nieco krąg osób traktowanych jako strona w postępowaniu. Art. 5 ust. 2 przez ochronę interesów osób trzecich rozumie expressis verbis ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez np. hałas czy zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Niestety zanotować w tym miejscu należy istotny regres jaki przyniosła nowa ustawa Prawo budowlane z 1994 w porównaniu ze starą ustawą z 1974r. Stara ustawa nakazywała w art. 54 aby wszystkim osobom, których tego typu interesy mogą być naruszone, umożliwić złożenie wniosków i zastrzeżeń. Wszystkim zaś, którzy takie wnioski lub zastrzeżenia złożyli przysługuje, w myśl orzecznictwa NSA, status strony w postępowaniu. W chwili obecnej nie ma odpowiednika artykułu 54, a tym samym nie ma dodatkowej gwarancji proceduralnej zabezpieczenia udziału społeczeństwa w procedurze budowlanej. Tym niemniej jednak, ponieważ dalej obowiązuje art. 5 ust. 2, nie wydaje się by brak artykułu 54 wpłynął na stanowisko NSA i ograniczył dość szerokie interpretowanie pojęcia strony w procesie budowlanym.

Znaczenie art. 31 k.p.a. Fakt, iż art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r nie ma zastosowania do omawianej tu procedury, nie oznacza, iż nic nie ogranicza przewidzianego w art. 31 k.p.a. swobodnego uznania organów administracji odnośnie informowania organizacji społecznych. Z nadużyciem przewidzianego w art. 31 k.p.a. uznania administracyjnego mielibyśmy bowiem do czynienia np. w sytuacji, gdyby wojewoda uzgadniający rozwiązania projektowe w trybie art. 68 ust. 5, nie powiadomił o wszczęciu postępowania w tej sprawie organizacji ekologicznych, które w odniesieniu do tej samej inwestycji, już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu albo uczestniczyły w postępowaniu albo zgłaszały swoje zastrzeżenia. Bezwzględnie bowiem spełnione są tu przesłanki określone w art. 31 ust. 4 k.p.a., gdyż wykazały już one swoje zainteresowanie sprawą a interes społeczny wymaga, by miały one możność uczestniczenia w postępowaniu również i na tym etapie procesu inwestycyjnego.


Rozprawa administracyjna

Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku zdecydowanej większości inwestycji budowlanych, z którymi wiąże się wynikający z art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie środowiska lub art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia OOŚ zachodzą jednocześnie przesłanki uzasadniające zwołanie rozprawy administracyjnej. Jeżeli przedmiotem kontrowersji są jedynie kwestie związane z ochroną środowiska, wystarczy jeżeli rozprawa przeprowadzona będzie w momencie uzgadniania przez wojewodę rozwiązań projektowych. Jeżeli w grę wchodzi jednak również i ochrona innych interesów osób trzecich, konieczne być może przeprowadzenie rozprawy również i w momencie wydawania pozwolenia na budowę przez organy właściwe w sprawach budowlanych (urzędy rejonowe).


III. 9. Udział społeczeństwa a OOŚ dotyczące istniejących obiektów

Omówienie możliwości prawnych udziału społeczeństwa w procesach decyzyjnych związanych z OOŚ nie byłoby pełne bez wspomnienia chociaż, iż obok ocen oddziaływania inwestycji na środowisko, polskie prawo przewiduje również oceny oddziaływania istniejących obiektów budowlanych na środowisko. jak już wspomniano, artykuł 70 ust. 1 ustawy z 1980r o ochronie środowiska upoważnia bowiem wojewodę do żądania takiej oceny od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego lub zespołu obiektów. Zwrócić należy uwagę, iż w przeciwieństwie do 3 wymienionych wyżej sytuacji nie mamy tutaj do czynienia z obowiązkiem sporządzenia OOŚ, a jedynie z uprawnieniem wojewody do żądania sporządzenia oceny. Nie oznacza to oczywiście, iż wojewoda ma tu pełną swobodę. Z jednej strony nie może on bowiem żądać sporządzenia OOŚ, jeśli nie ma uzasadnionych ku temu powodów, z drugiej zaś strony powinien żądać OOŚ przy okazji prowadzenia postępowania w trybie np. art. 71 (ustanowienie strefy ochronnej) czy art. 82 (decyzja zobowiązująca do działań "naprawczych").

Jeżeli chodzi o udział społeczeństwa w takim postępowaniu, to uzyskanie statusu strony ograniczone będzie zasadniczo tylko do przypadków, w których żądanie wykonania OOŚ związane jest z postępowaniem dotyczącym ustanowienia strefy ochronnej, gdyż bezpośrednio dotyczy to interesów prawnych osób trzecich (właścicieli nieruchomości, z których korzystanie może być ograniczone w związku z ustanowieniem strefy ochronnej).

Zwrócić tutaj też można uwagę na możliwości wynikające z art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Przewidziane tam uprawnienie organizacji społecznych do występowania do organów administracji państwowej o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, obejmuje z pewnością możliwość wystąpienia do wojewody o wydanie w trybie art. 82 decyzji zobowiązującej do działań "naprawczych", a w związku z tym również i o sporządzenie OOŚ w odniesieniu do istniejącego obiektu budowlanego. Sytuację proceduralną organizacji występującej z takim żądaniem widzieć należy w świetle art. 31 ust. 1 i 2 k.p.a., a więc jako organizacji występującej z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.


IV. Podsumowanie

Podsumowując omówienie możliwości prawnych udziału społeczeństwa w procedurach związanych z OOŚ stwierdzić można, iż polskie prawo, gdyby je interpretowano prawidłowo i wykorzystywano w pełni w praktyce, dawałyby potencjalne możliwości udziału społeczeństwa porównywalne z wieloma krajami zachodnimi. Stosunkowo niewielkie wykorzystanie w praktyce tych możliwości spowodowane jest w głównej mierze niedostatecznie precyzyjnym sformułowaniem odnośnych przepisów, co przy pozostawieniu organom administracji nadmiernego zakresu uznania skutkuje często niekorzystną, z punktu widzenia udziału społeczeństwa, interpretacją tych przepisów. Niezbędne zatem jest znowelizowanie regulacji prawnej w tym zakresie w kierunku stworzenia spójnego, klarownego i ograniczającego do minimum uznanie administracyjne, systemu gwarancji proceduralnych udziału społeczeństwa w procedurach związanych z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko. Najlepszą sposobem dla osiągnięcia tego celu wydaje się wydanie specjalnej ustawy o OOŚ, regulującej w sposób kompleksowy wykonywanie OOŚ i udział społeczeństwa na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego.


* Artykuł powstał w ramach projektu sponsorowanego przez German Marshall Fund - Environmental Partnership for Central Europe.