"Zielone Brygady. Pismo Ekologów" nr 5 (107), 1-15 marca 1998

ANALIZA PRAWNA NT. MOŻLIWOŚCI FINANSOWANIA
ZE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH DZIAŁAŃ Z ZAKRESU
OCHRONY ŚRODOWISKA (W TYM EDUKACJI EKOLOGICZNEJ)
REALIZOWANYCH PRZEZ POZARZĄDOWE ORGANIZACJE EKOLOGICZNE

Analizując możliwości finansowania ze środków publicznych działań z zakresu ochrony środowiska realizowanych przez pozarządowe organizacje ekologiczne (POE), odpowiedzieć należy na następujące pytania:

1. Czy w polskim systemie prawnym jest to w ogóle możliwe i czy istnieją jakieś generalne zasady w tym względzie?
2. Co rozumieć należy przez "działania z zakresu ochrony środowiska"?
3. Co rozumieć należy przez "pozarządowe organizacje ekologiczne (POE)"?
4. Jakiego rodzaju środki publiczne i w jakiej formie mogą być wykorzystywane w tym celu?
5. Jakiego rodzaju koszty działalności mogą być finansowane?

AD 1

Kwestie finansowania ze środków publicznych działań z zakresu ochrony środowiska podejmowanych przez POE widziane być muszą w świetle generalnych zasad regulujących aktywność obywatelską w dziedzinie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 74 ust. 4 Konstytucji RP Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Istotnym elementem obywatelskiej aktywności w dziedzinie ochrony środowiska jest działalność POE. Potwierdzają to postanowienia dokumentów międzynarodowych podpisanych przez Polskę.

Zgodnie z działem III rozdz. 27 pt. Umacnianie roli organizacji pozarządowych - partnerów w działaniu na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju Agendy 21 nasz rząd w stosunku do POE zobowiązał się między innymi do:

• partnerskiego ich traktowania,
• utrzymywania ich niezależności,
• tworzenia mechanizmów i procedur współdziałania,
• efektywnego ich wspierania (w tym finansowego),
• umożliwienia im rzeczywistego wpływu na tworzenie polityk i programów,
• udostępniania danych i informacji.

Również wytyczne EKG ONZ uchwalone na Konferencji Ministrów Ochrony Środowiska odbytej w Sofii w 1995 r. zobowiązują nasz rząd do ułatwiania działalności POE. W dziale IV pkt 30 stwierdza się miedzy innymi: Wiodąca rola POE, instytucji ekologicznych oraz mediów powinna być uznana i uzyskać odpowiednie poparcie.

Potwierdzenie tych zasad można znaleźć w art. 101 ustawy z dn. 31.1.80 o ochronie i kształtowaniu środowiska, który nakłada na organy administracji rządowej oraz organy gminy obowiązek udzielania pomocy organizacjom społecznym w ich działalności w zakresie ochrony środowiska. Ten generalny przepis, jak można domniemywać, dotyczy również pomocy finansowej.

Konkludując, uznać należy, iż z konstytucyjnego obowiązku wspierania działań obywatelskich oraz ustawowego obowiązku udzielania pomocy organizacjom społecznym wyprowadzić można nie tylko możliwość, ale wręcz obowiązek tworzenia systemu finansowania ze środków publicznych działań POE z zakresu ochrony środowiska.

AD 2

Przez zadania z zakresu ochrony środowiska należy rozumieć wszelkie przedsięwzięcia bezpośrednio lub pośrednio wpływające na polepszenie stanu środowiska naturalnego. Wśród przedsięwzięć wpływających pośrednio na stan środowiska naturalnego na pierwszym miejscu należy wymienić edukację ekologiczną. Przepisy prawne nie zawierają jej definicji. Najogólniej rzecz ujmując, za edukację ekologiczną można uważać wszelkie działania zmierzające do poszerzenia wiedzy społeczeństwa o ekologii.

Zgodnie z opracowanym przez Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w 1991 r. dokumentem pod nazwą Polityka ekologiczna państwa za edukację ekologiczną należy rozumieć działania zmierzające do:

• systematyzowania i wzmacniania wiedzy na temat funkcjonowania środowiska przyrodniczego oraz zagrożeń stwarzanych przez działalność jednostek, grup społecznych i podmiotów gospodarczych,
• rozwijania wrażliwości i emocjonalnej chęci działania na rzecz ochrony środowiska.

W omawianym dokumencie znajduje się zapis stwierdzający, że upowszechnianie edukacji ekologicznej powinno być istotnym składnikiem polityki ekologicznej państwa, a program edukacji ekologicznej powinien być adresowany do szerokich kręgów społeczeństwa, przy wykorzystaniu różnych technik i narzędzi oddziaływania. Jak wynika z analizy powyższego dokumentu, edukacja ekologiczna została w nim ujęta niezwykle szeroko, obejmując niemal wszelkie możliwe statutowe formy działania podejmowane przez POE. Co więcej, Polityka ekologiczna państwa przewiduje współdziałanie organów administracji w zakresie edukacji ekologicznej z instytucjami i organizacjami zajmującymi się tą problematyką. Omawiany dokument zobowiązuje władze do współpracy z POE pod kątem ustalania form i kierunków działania w podnoszeniu świadomości i aktywizacji społeczeństwa na rzecz ochrony środowiska oraz wspierania ich działań. Wspieranie powinno obejmować również finansowanie realizowanych przez nie przedsięwzięć.

AD 3

Za pozarządowe organizacje ekologiczne (POE) w niniejszej analizie prawnej uważa się zarejestrowane stowarzyszenia oraz fundacje, których cele statutowe przewidują działania na rzecz ochrony środowiska. Przepisy ustawy z dn. 7.4.89 Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy z dnia 6.4.84 o fundacjach zezwalają na otrzymywanie przez te podmioty dotacji. Wyjątek stanowią stowarzyszenia zwykłe, które na mocy art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o stowarzyszeniach dotacji przyjmować nie mogą.

AD 4

Dla ustalenia, jakiego rodzaju środki publiczne i w jakiej formie mogą być wykorzystane, najważniejsze znaczenie ma ustawa z dn. 5.1.91 Prawo budżetowe wraz z aktami wykonawczymi oraz ustawa z dn. 31.1.80 o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Każde z publicznych źródeł finansowania (zarówno budżetowe, jak i pozabudżetowe) posiada własne regulacje prawne dotyczące możliwości udzielania dotacji na zadania z zakresu ochrony środowiska:

1. Udzielanie dotacji jednostkom niepaństwowym z budżetu państwa ograniczone jest art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budżetowe, rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy, a także kwotą przewidzianą na dotacje na realizację zadań jednostkom niepaństwowym w ustawach budżetowych (na rok 1998 - kwota wynikająca z art. 14 ustawy budżetowej).
2. Udzielanie dotacji z Narodowego i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska jest możliwe na podstawie art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
3. Udzielanie dotacji z gminnych funduszy ochrony środowiska jest możliwe na podstawie art. 88 tejże ustawy.
4. Udzielenie dotacji z budżetu gminy. Wobec braku ustawowej podstawy do zlecenia jednostkom zewnętrznym realizacji takich zadań finansowych udzielanie dotacji ze środków gminnych innych niż gminne fundusze ochrony środowiska jest niemożliwe.

Zgodnie z art. 20 Prawa budżetowego: Z budżetu państwa (w tym oczywiście również z budżetu MOŚZNiL) mogą być udzielane dotacje dla jednostek niepaństwowych na zadania państwowe realizowane przez te jednostki. Szeroko rozumiana edukacja ekologiczna jest jednym z zadań państwowych. Ustęp 3 tegoż artykułu powierzył Radzie Ministrów określenie rodzajów zadań państwowych, które mogą być powierzone jednostkom niepaństwowym. Na tej podstawie dn. 15.11.94 RM wydała rozporządzenie zawierające wykaz takich zadań. Dla niniejszej analizy znaczenie mogą mieć głównie zadania w kategorii oświata, wychowanie oraz szkolnictwo wyższe. W kategorii tej znajdują się następujące zadania, które mogą być realizowane przez POE:

• szkolenie nieetatowej kadry stowarzyszeń pełniącej funkcje wychowawcze,
• organizowanie programów edukacji ustawicznej dla różnych środowisk społecznych i zawodowych,
• organizowanie szkoleń, seminariów i konferencji związanych z różnymi formami edukacji ustawicznej.

W kategorii ochrona przyrody i ochrona środowiska znajdują się następujące zadania, które mogą być realizowane przez POE:

• konserwacja pomników przyrody,
• prowadzenie inwentaryzacji przyrodniczej,
• opracowywanie planów ochrony, opinii i ekspertyz,
• wykonywanie zabiegów i prac ochronnych na obszarach i obiektach chronionych.

Zgodnie z 7 Rozporządzenia RM z dn. 13.7.95 w sprawie zlecania zadań państwowych jednostkom niepaństwowym takie zadanie może zostać zlecone również POE. W przypadku wpłynięcia kilku ofert na realizację danego zadania organ administracji ma obowiązek wybrać ofertę najbardziej korzystną dla realizacji zadania państwowego, kierując się przede wszystkim następującymi kryteriami:

1) znaczeniem zadania dla realizacji celów i zadań organu administracji państwowej,

2) wysokością środków budżetowych, które są przeznaczone w formie dotacji dla jednostek niepaństwowych na realizowane przez te jednostki zadania państwowe,

3) oceną przedstawionej we wniosku kalkulacji kosztów realizacji zadania,

4) oceną możliwości realizacji zadania przez jednostkę niepaństwową przy uwzględnieniu informacji podanych przez tę jednostkę,

5) analizą wykonania zadań zleconych jednostce niepaństwowej w okresie poprzednim, z uwzględnieniem w szczególności rzetelności i terminowości ich realizacji.

Zgodnie z 8 powyższego rozporządzenia warunkiem zlecenia przez organ administracji zadania państwowego oraz przekazania dotacji na jego realizację jest zawarcie pisemnej umowy z jednostką niepaństwową. Umowę zawiera się na czas nie przekraczający jednego roku budżetowego (dotyczy projektów nieinwestycyjnych).

Pozarządowe organizacje ekologiczne mogą realizować przedsięwzięcia opłacane w całości lub w części ze środków publicznych w ramach tzw. zamówień publicznych. Są to zamówienia polegające między innymi na wykonywaniu usług takich, jak: przeprowadzanie badań, eksperymentów, sporządzanie opinii naukowych albo świadczenie innych wyspecjalizowanych usług. Problematykę tę reguluje ustawa z dn. 10.6.94 o zamówieniach publicznych. Zgodnie z art. 16 ustawy zamawiający zobowiązany jest do traktowania na równych prawach wszystkie podmioty ubiegające się o zamówienie publiczne i do prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z powyższego zapisu można by wyciągnąć wniosek, że POE przystępujące do konkursu nie powinny liczyć na żadne specjalne preferencje. W rzeczywistości jednak istnieją pewne formy konkursów (przetarg ograniczony, dwustopniowy, negocjacje z zachowaniem konkurencji czy zamówienie z wolnej ręki), do których zamawiający może dopuścić tylko ograniczoną liczbę podmiotów, wśród których mogą znaleźć się POE. Przetargi te można zorganizować, gdy ze względu na specjalistyczny charakter zamówienia istnieje ograniczona liczba dostawców lub wykonawców mogących wykonać dane zamówienie. Na przykład w przypadku zamówienia z wolnej ręki zamawiający może udzielić zamówienia miedzy innymi wówczas, gdy ze względu na szczególny charakter usług można je uzyskać tylko od jednego wykonawcy.

Analiza przepisów regulujących funkcjonowanie funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Narodowego, wojewódzkich i gminnych) zawartych w ustawie z dn. 31.1.80 o ochronie i kształtowaniu środowiska prowadzi do wniosku, iż POE mogą otrzymywać dotacje ze środków będących w dyspozycji tych funduszy. Warunkiem jest, aby POE podejmowały działania wymienione w ustawie w artykułach 88, 88a i 88b lub inne działania, jeżeli tylko zostały one ustalone w planach działalności funduszy. Plany takie w przypadku Narodowego i wojewódzkich funduszy opracowują rady nadzorcze, a w przypadku gminnych funduszy - rady gmin. Plany działalności mogą zostać poszerzone o dodatkowe kategorie przedsięwzięć. Jedynym warunkiem jest, aby miały one bezpośredni związek z ochroną środowiska lub gospodarką wodną oraz Polityką ekologiczną państwa. Wyliczone w ustawie kategorie zadań finansowanych przez fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie stanowią zamkniętego katalogu, zostały podane tylko tytułem przykładu. Świadczy o tym treść art. 88 pkt 8, 88a pkt 5 i 88b pkt 6, które zawierają otwarte sformułowania mówiące o innych zadaniach związanych z ochroną środowiska i gospodarką wodną, które mogą być finansowane przez fundusze.

Zgodnie z art. 88 pkt 1 środki funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej mogą być przeznaczane na edukację ekologiczną oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju. Sformułowanie tej kategorii jest tak szerokie, że obejmuje niemal cały katalog działań podejmowanych przez POE.

AD 5

Nie ulega wątpliwości, że finansowanie określonego działania obejmuje nie tylko samo (techniczne) jego wykonanie bezpośrednie, ale również obsługę jego wykonania - niezbędną lub przydatną. Mieści się w tym również strona organizacyjna zadania (dokumentacja, wynagrodzenie osób realizujących i obsługujących zadanie, konsultacje, opinie, badania itp.), a także wszelkie administracyjne wydatki podmiotu wykonującego takie zadanie. Zresztą np. art. 101 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska mówi o udzielaniu pomocy POE w ich działalności, przez co należy rozumieć właśnie tego typu ogólne finansowanie. Koszty te powinny być uwzględniane w kosztorysach zadania. Brak możliwości sfinansowania zadania może wynikać z dwóch powodów. Pierwszy ma miejsce, gdy w umowie przyznania dotacji jest wyraźnie wskazane, że ma ona sfinansować konkretną czynność lub wydatek (np. zakup sadzonek lub aparatury pomiarowej) - tego ustalenia należy się bezwzględnie trzymać (ale już sformułowanie zadania jako "zalesienie" jest formułą szerszą i wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów). Drugi ma miejsce wówczas, gdy wydatek ewidentnie nie odpowiada zadaniu i nie da się z nim powiązać.

Ponadto art. 88c ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy stwierdza wprost, że Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze mogą przeznaczać posiadane środki na wynagrodzenia i nagrody za działalność na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, nie związaną z wykonywaniem obowiązków pracowników administracji rządowej i samorządowej.

W niniejszej ekspertyzie dokonano omówienia najistotniejszych przepisów i dokumentów poruszających problematykę finansowania ze środków publicznych zadań podejmowanych przez POE. Analiza przepisów prawnych - zwłaszcza Konstytucji RP, Prawa budżetowego, ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz Polityki ekologicznej państwa w świetle międzynarodowych zobowiązań Polski (Agendy 21 oraz Wytycznych Konferencji EKG ONZ w Sofii) - prowadzą do wniosku, że obowiązujące przepisy prawne nie tylko że nie stoją na przeszkodzie finansowaniu ze środków budżetowych lub z funduszy celowych zadań w zakresie ochrony środowiska podejmowanych przez POE, ale wręcz przewidują to. Finansowanie to winno obejmować również szeroko rozumiane koszty osobowe i administracyjne związane z realizacją tych zadań. Duże pole manewru w tym zakresie mają księgowi dotującego i dotowanego, gdyż wiele zależy od odpowiedniego zaksięgowania i podporządkowania środków konkretnemu zadaniu. Warunkiem jest, aby odpowiednie kategorie kosztów znalazły się w kosztorysie umowy o udzieleniu dotacji.

Wrocław, 23.3.98

PROJEKT USTAWY O WSPIERANIU PRZEDSIĘWZIĘĆ TERMOMODERNIZACYJNYCH

Wkrótce w Sejmie omawiany będzie opracowany przez Ministerstwo Finansów projekt ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Uchwalenie projektu w obecnej wersji mimo deklarowanego wsparcia dla małego ciepłownictwa - niestety - nie przyczyni się do zmniejszenie niskiej emisji.

Projekt ustawy określa zasady wspierania przedsięwzięć termomodernizacyjnych mających na celu obniżenie zużycia energii dostarczanej do budynków mieszkalnych na potrzeby ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej, a także zmniejszenie strat energii w lokalnych sieciach ciepłowniczych oraz zasilających je lokalnych źródłach ciepła.

Projekt przewiduje tzw. premie termomodernizacyjne, o które będą mogły ubiegać się podmioty wprowadzające w swoich instytucjach rozwiązania energooszczędne. Podmiotami tymi mogą być obecnie tylko mali producenci ciepła i instytucje odbierające energię (małe spółdzielnie mieszkaniowe, szkoły, szpitale itp.). Warunkiem jest, aby modernizacja wpłynęła na zmniejszenie rocznego zapotrzebowania na energię w budynkach mieszkalnych, w których modernizuje się jedynie system grzewczy co najmniej o 10%, a w pozostałych budynkach mieszkalnych co najmniej o 25% lub zmniejszenie rocznych strat energii w lokalnym źródle ciepła i w lokalnej sieci ciepłowniczej co najmniej o 25%. Zanim dany podmiot otrzyma premię, jest zobowiązany zamówić wykonanie audytu energetycznego, który wykaże, jaka forma modernizacji w jego sytuacji będzie najkorzystniejsza i przyniesie spodziewany efekt.

Projekt ustawy przewiduje wspieranie inwestycji termomodernizacyjnych o mocy nominalnej do 5,8 MW. W tym zapisie z ekologicznego punktu widzenia jest zawarte znaczne ograniczenie dla potencjalnego inwestora. Nie obejmuje on bowiem średniej wielkości ciepłowni, które w poważnym stopniu przyczyniają się do utrwalania niskiej emisji zanieczyszczeń. Niska emisja powoduje obecnie wysyłanie zanieczyszczeń do atmosfery z wielu rozproszonych źródeł trudnych, bez wsparcia państwa, do zmodernizowania. Nie został również określony rodzaj mocy. Ogólnikowe określenie 5,8 MW nic nie wyjaśnia. Z tego względu celowym wydaje się podwyższenie górnej granicy mocy urządzeń z 5,8 do wysokości 50-100 MW mocy efektywnej. Podwyższenie górnej granicy mocy urządzeń powyżej 100 MW może doprowadzić do wykorzystania środków przeznaczonych na premie termomodernizacyjne przez energetykę zawodową (ciepłownie o wielkiej mocy), które mogą przecież korzystać ze specjalnie dla nich utworzonych źródeł finansowania.

Na efekt ekologiczny tak zmienionej ustawy nie trzeba będzie długo czekać. Zwiększy się wydajność produkcji energii, co wpłynie na zmniejszenie zapotrzebowania na surowce energetyczne takie, jak węgiel czy ropa. Mniejsze spalanie tych surowców spowoduje mniejsze zanieczyszczenie powietrza.

Zauważyć daje się również brak określenia typu wspieranych modernizacji. Zdecydowanie większe korzyści ekologiczne przynosi poprawienie efektywności u źródła. Samo ocieplenie np. ścian budynku przyniesie co prawda ograniczenie zużycia energii, lecz tylko nieznacznie wpłynie na zmniejszenie emisji. Inwestycje wspierane przez ustawę powinny zawierać jasno określone priorytety modernizacyjne ze wskazaniem na działania proekologiczne.

Po uwzględnieniu zaproponowanych zmian projekt powinien jak najszybciej zostać poddany pod obrady Sejmu. Poprawiony powinien zyskać poparcie organizacji ekologicznych, gdyż jego wprowadzenie w życie przyniesie pozytywny efekt ekologiczny.

Z ciekawością oczekuję Waszych uwag na temat projektu.

Tomasz Tatomir
Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska
Biuro Informacji i Porad o Prawie Ekologicznym
Kotlarska 41, 51-151 Wrocław / 0-71/341-02-34 pela@prawo.most.org.pl

OPINIA STOWARZYSZENIA DLA NATURY "WILK"
NA TEMAT WERSJI ROBOCZEJ OPRACOWANIA
"OCHRONA RÓŻNORODNOŚCI BIOLOGICZNEJ POLSKI
- KRAJOWA STRATEGIA I PLAN DZIAŁAŃ" (SKRÓT)

Zarząd Stowarzyszenia dla Natury "WILK" zaniepokojony jest faktem, że pomimo iż powstający dokument stanowi wytyczne dla działań na rzecz ochrony różnorodności biologicznej na następne dziesięciolecia, przy jego opracowywaniu nie założono udziału społecznego w postaci przedstawicieli organizacji ekologicznych. Dopiero nasza ostra reakcja na wiadomość o powstawaniu projektu i stanowcze domaganie się konsultacji spowodowały odzew ze strony Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Uważamy, że zorganizowane 9.2.br. spotkanie w MOŚZNiL, na zaproszenie Departamentu Ochrony Przyrody, z wybranymi organizacjami nie spełniło oczekiwań ani wymogów rzetelnych konsultacji społecznych. Jesteśmy przekonani, że jest jeszcze czas, by takie konsultacje przeprowadzić i stanowczo się tego domagamy od zleceniodawców projektu. Poniżej przedstawiamy nasze uwagi do przesłanego nam tekstu wersji roboczej opracowania Ochrona różnorodności biologicznej Polski - krajowa strategia i plan działań.

UWAGI OGÓLNE

Uważamy, że wiele z zawartych w projekcie elementów jest niezwykle cennych i reprezentuje nowe spojrzenie na zagadnienia ochrony różnorodności biologicznej w Polsce. Przedstawione poniżej uwagi dotyczą tych elementów, które naszym zdaniem powinno się poprawić lub zmienić, by Strategia mogła służyć jak najlepiej ochronie wartości przyrodniczych naszego kraju.

1. Opracowanie jest zbyt obszerne. Trudno w nim odnaleźć podstawowe kierunki strategiczne, trudno więc się będzie nią posługiwać osobom mniej zorientowanym w tematyce ochrony różnorodności biologicznej. Główne kierunki strategiczne powinny być bardziej wyeksponowane. Pomimo iż w rozdziałach 3, 4, 5, 6, 7 itd. przedstawione są istotne elementy ochrony różnorodności biologicznej, nie wynikają one jednak bezpośrednio z poszczególnych, znajdujących się w pkt 2.3, głównych kierunków strategicznych. Tak więc trudno jest w oparciu o któryś z wybranych kierunków strategicznych, przeglądając następne rozdziały, uzyskać odpowiedź na pytanie, jakie są wynikające z niego bardziej szczegółowe kierunki oraz jakimi metodami i ewentualnie na bazie jakich zadań kierunek ten będzie realizowany (chociaż, jak podkreślają autorzy, opracowanie jest nie tylko strategią, lecz także planem działania). Stwarza to wrażenie, iż najpierw opracowano szczegółowo poszczególne rozdziały na zasadzie zadanych tematów (każdy ma obszerny wstęp z danymi nie zawsze aktualnymi), a dopiero później podstawowe kierunki strategiczne. Wywołuje to wrażenie pewnego bezładu i niespójności opracowania.
2. Nieproporcjonalnie do wagi problemów, zbyt wiele miejsca poświęcono w projekcie ochronie gatunków ex situ, a także gatunków hodowlanych. W części prezentującej zadania do realizacji przydzielono tym zagadnieniom środki porównywalne ze środkami na ochronę in situ. Jesteśmy świadomi obecnego szerszego podejścia do przedmiotów ochrony różnorodności biologicznej i do rozszerzenia pojęcia samej bioróżnorodności, uważamy jednak, że polska strategia powinna mocniej akcentować pewne priorytety (wnikające ze specyfiki naszej, jeszcze nie do końca przekształconej przyrody) takie, jak np.: bezwzględna ochrona pozostałości ekosystemów naturalnych, aktywna ochrona gatunków ginących i rzadkich oraz ich siedlisk, ochrona pierwotnego krajobrazu itp. Mamy tu do czynienia z wartościami już dawno utraconymi w Europie Zachodniej. Banki genów, ogrody zoologiczne, arboreta nie mogą być traktowane jako równoważne metody ochrony różnorodności biologicznej. Kuriozalne jest to, że z jednej strony wydaje się poważne sumy na tego typu przedsięwzięcia, a z drugiej strony nadal nie chce się rezygnować z eksploatacji i niszczenia ekosystemów naturalnych, które są najlepszymi, jakie sobie można wyobrazić, bankami genów. Należy się zastanowić, czy wydając podobne środki na ochronę ekosystemów naturalnych czy chociażby na rekompensatę strat finansowych z powodu rezygnacji z gospodarki leśnej tam prowadzonej, nie uzyska się o wiele większych efektów. Jeśliby nawet udało się zgromadzić materiał genetyczny wszystkich organizmów żyjących w lesie naturalnym, nie stanowi to absolutnie żadnej gwarancji, że jesteśmy w stanie taki naturalny ekosystem kiedykolwiek odtworzyć. Równie wątpliwa jest rola ogrodów zoologicznych czy arboretów, które skupiają się na hodowli gatunków obcych, nie przywiązując zbytniej wagi do gatunków rodzimych. Przykładem mogą być fatalne warunki, w jakich przetrzymywane są nasze drapieżniki w zoo w całym kraju. Także ekspozycje innych rodzimych gatunków są żenujące. Podzielamy opinię, że hodowane od urodzenia w niewoli zwierzęta nie są materiałem, który może stanowić bazę do reintrodukcji w warunki in situ.

UWAGI DO POSZCZEGÓLNYCH ROZDZIAŁÓW

1.2. Dotychczasowe działania podejmowane na rzecz opracowania polityki ochrony różnorodności biologicznej.

Zaskoczeni jesteśmy podaną informacją o włączeniu do tzw. Komitetu Sterującego projektu ekspertów z organizacji pozarządowych. Dotychczas nie mamy żadnej informacji od jakiejkolwiek organizacji o wejściu do Komitetu Sterującego. Jeśli tak jest istotnie, domagamy się usunięcia tego zapisu.

2.3. Główne kierunki strategiczne ochrony różnorodności biologicznej w Polsce.

Należałoby jeszcze raz sprecyzować główne kierunki strategiczne tak, by były one jednoznaczne, zestawione hierarchicznie co do ważności, nie dublowały się, nie zawierały określeń trudnych do sprecyzowania i komentarzy. Komentarz do poszczególnych kierunków powinien znaleźć się w części uzupełniającej.

Główne kierunki strategiczne ochrony różnorodności biologicznej w Polsce, naszym zdaniem, powinny być następujące:

• Wprowadzenie ochrony różnorodności biologicznej jako podstawowego składnika polityki zrównoważonego rozwoju państwa. W oparciu o to należy budować ogólne i szczegółowe strategie rozwojowe, programy i plany gospodarcze, na szczeblach między- i wewnątrzresortowych, a także (co szczególnie istotne) na szczeblach coraz niższych, aż do poziomu samorządu lokalnego czy przedsiębiorstwa.
• Konsekwentna ochrona oraz restytucja wszelkich, uznanych za szczególnie cenne, wartości przyrodniczych takich, jak: pozostałości ekosystemów naturalnych (leśnych, nadrzecznych, zarośli, muraw itp.), gatunki ginące, gatunki szczególnie rzadkie, ich siedliska, gatunki kluczowe dla ekosystemów, cenne krajobrazy, na zasadach przewidzianych przez ratyfikowane międzynarodowe konwencje oraz ustawę o ochronie przyrody.
• Stworzenie spójnego systemu obszarów chronionych, obszarów istotnych z punktu widzenia przetrwania gatunków chronionych oraz sieci korytarzy ekologicznych pomiędzy nimi.
• Stworzenie mechanizmów dla ochrony wartości przyrodniczych w lasach gospodarczych, zapobiegania ich rozczłonkowywaniu, oraz podstaw prawnych dla skutecznej, społecznej kontroli nad wykonywaniem tej ochrony, a także nad metodami gospodarowania (operatami urządzeniowymi) w lasach należących do Skarbu Państwa oraz lasach prywatnych.
• Stworzenie i wdrożenie alternatywnego modelu gospodarowania zlewniami rzek, opartego na ekologicznych podstawach i maksymalnej ochronie istniejącej tam różnorodności biologicznej oraz restytucji utraconych wartości.
• Opracowanie i wdrożenie programu zrównoważonego, przyjaznego dla ochrony przyrody rozwoju terenów górskich, z uwzględnieniem specyficznych rozwiązań obejmujących szczególną ochronę lasów górskich, ich wodo- i glebochronnej roli, renaturalizacji potoków górskich, rozważny rozwój rolnictwa oraz infrastruktury turystycznej nie zagrażającej cennym obszarom przyrodniczym.
• Opracowanie i wdrożenie programu ochrony i restytucji wartości przyrodniczych akwenów wodnych, zarówno Morza Bałtyckiego, jak i jezior śródlądowych nadmiernie dotychczas zanieczyszczanych i eksploatowanych.
• Stworzenie mechanizmów sprzyjających ochronie różnorodności biologicznej w rolnictwie, w tym zachowania tradycyjnych odmian i ras hodowlanych, tradycyjnych metod uprawy i hodowli, zachowania naturalnego krajobrazu, zadrzewień śródpolnych, specyficznych i cennych agrocenoz.
• Opracowanie i wdrażanie modeli alternatywnego, szczególnie przyjaznego wartościom przyrodniczym rozwoju gospodarczego społeczności lokalnych na obszarach objętych lub planowanych do objęcia ochroną.
• Stworzenie skutecznych mechanizmów finansowania ochrony różnorodności biologicznej, zarówno na szczeblu centralnym, jak i poziomie lokalnym oraz wszystkich poziomach pośrednich.
• Wprowadzenie ochrony różnorodności biologicznej jako zasadniczego elementu planowania przestrzennego i ocen oddziaływania na środowisko na terenie całego kraju.
• Wprowadzanie skutecznych mechanizmów prawnych i finansowych sprzyjających jednostkom spełniającym wymogi ochrony przyrody oraz stanowiących istotną barierę dla jednostek nie wywiązujących się z tego obowiązku.
• Szerokie uspołecznienie dostępu do informacji, do mechanizmów decyzyjnych oraz do współuczestniczenia w tworzeniu aktów prawnych, norm i strategii dotyczących wszystkich aspektów ochrony różnorodności biologicznej.
• Szeroka edukacja społeczeństwa na temat konieczności i korzyści płynących z ochrony różnorodności biologicznej, na wszystkich szczeblach edukacji szkolnej i pozaszkolnej oraz wszelkimi innymi dostępnymi współcześnie metodami (organizacje pozarządowe, media, publikacje itp.).
• Rozwój badań i studiów, z wykorzystaniem zarówno jednostek badawczych, jak i potencjału organizacji pozarządowych, nad poszczególnymi elementami różnorodności biologicznej, szczególnie powszechnego monitoringu gatunków chronionych, ginących, zagrożonych, badań nad pozostałościami ekosystemów naturalnych, ekosystemami stanowiącymi siedliska gatunków cennych itp.
• Włączenie we wszystkie możliwe aspekty realizacji strategii ochrony różnorodności biologicznej jak najszerszych grup społecznych: organizacji pozarządowych, grup nieformalnych, samorządów, społeczności lokalnych oraz udostępnienie im niezbędnych środków finansowych na praktyczną realizację zadań z dziedziny ochrony przyrody.

Warunkiem koniecznym dla realizacji wymienionych kierunków jest równoległe realizowanie wszystkich pozostałych elementów szeroko rozumianej ochrony środowiska, jak np.: ochrona czystości powietrza, czystości wód, ochrona przed hałasem, racjonalna gospodarka odpadami, zrównoważona gospodarka transportowa itp.

W celu wskazania na mankamenty pozostałej części projektu przedstawiamy poniższe uwagi. Dotyczą one wybranych fragmentów opracowania, do których, z racji prowadzonych działań i badań naukowych, możemy się ustosunkować - według naszej oceny - kompetentnie. Generalnie jednak uważamy, że powinno się najpierw ponownie opracować prawidłową konstrukcję strategii i podporządkować jej poszczególne tematy. Wówczas wiele z poniższych uwag nie będzie już potrzebnych.

Rozdz. III. Ochrona in situ różnorodności biologicznej

3.3.3.1. Gatunki chronione

• W części dotyczącej gatunków kluczowych powinno się też dodać określenie: gatunki konfliktowe oraz gatunki mające negatywny odbiór społeczny. Wobec tych gatunków powinny zostać opracowane szczegółowe strategie ich ochrony zawierające dodatkowe rozwiązania prawne, szeroką edukację, systemy wypłat odszkodowań, pomocowe programy szkoleń dla lokalnych społeczności, hodowców itd.
• Jako osobny kierunek strategiczny w ochronie gatunków powinno się umieścić: opracowanie zasad, struktur i mechanizmów finansowych dla aktywnego zwalczanie kłusownictwa i handlu gatunkami chronionymi żywymi i martwymi, jajami ptaków i gadów.
• W części dotyczącej upowszechniania aktywnych form ochrony gatunkowej nasze wątpliwości budzi wzmianka o dokarmianiu (?!) drapieżników czystym pokarmem. Uważamy, że nie ma uzasadnienia dla jakiegokolwiek dokarmiania drapieżników, zimowe dokarmienie zwierząt kopytnych jest - naszym zdaniem - działaniem sprzecznym z ochroną różnorodności biologicznej.
• W tej samej części: brak kilku konfliktowych gatunków, np.: wilka, niedźwiedzia.
• W części dotyczącej opracowania programów reintrodukcji gatunków, w zdaniu o procesie reintrodukcji brak zakończenia, nie wiadomo do czego należy go dostosować.

3.4.3. Strategia działań (na poziomie ekosystemów)

• Prawie całkowity brak rozwiązań dla lasów górskich, poza renaturalizacją drzewostanów zamierających. Górskie lasy to nie tylko zamierające drzewostany, ale też niezwykle cenne resztki lasów naturalnych, a poza tym obszary źródliskowe wszystkich większych rzek naszego kraju.
• Dla leśnych zbiorowisk naturalnych proponuje się opracowanie metod gospodarowania tymi zbiorowiskami - uważamy, że bezwzględnie powinno być: "ochrony" zamiast "gospodarowania". Dlaczego w Strategii konsekwentnie unika się jednoznacznego zapisu o ochronie tego, co najcenniejsze. Zupełnie nowy twór o niesprecyzowanych jeszcze rygorach ochronnych tzw. Krajowy rejestr SDPW (siedliskowo-drzewostanowe powierzchnie wzorcowe) nie może w tej kwestii zastępować form ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody, tak samo jak błędem jest zastępowanie tych form Leśnym Kompleksem Promocyjnym.
• Uważamy za niezbyt szczęśliwe określenie: docelowa sieć rezerwatów leśnych. Nie sposób na podstawie nawet najbardziej szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej ocenić, ile powinno być rezerwatów. W tym czasie jakiś obszar może zasiedlić ginący gatunek i co wówczas, skoro limit rezerwatów zostanie wyczerpany?

3.5.4. Przestrzenne formy ochrony różnorodności biologicznej - strategia działań

Uważamy, że błędem jest włączenie lasów naturalnych do kategorii "lasów ochronnych". Funkcje, jakie pełnią lasy ochronne, nie przystają do wartości lasów naturalnych. Także rygory ochronne tej kategorii lasów, polegające na podwyższonym wieku rębnym, nie gwarantują zachowania lasów naturalnych.

Rozdz. V. Zrównoważone wykorzystanie elementów różnorodności biologicznej

5.3.2. Leśnictwo - strategia działań

Znowu całkowity brak wzmianki o prawdziwej ochronie lasów naturalnych. W zamian za to sugeruje się ochronę poprzez cięcia wg zasady potrzeb hodowlanych danych gatunków drzew, czyli traktuje się las naturalny jako zbiór drzew, w przyszłości potencjalny las gospodarczy, a nie ekosystem najróżniejszych gatunków roślin i zwierząt. Nie ma też mowy o jakimkolwiek społecznym nadzorze nad prowadzoną w lasach gospodarką. Ze względu na brak jasnego powiązania rozdziału Leśnictwo z którymkolwiek z głównych celów strategicznych, w rozdziale tym m.in. powtarza się to, co powiedziano w odniesieniu do ochrony ekosystemów czy ochrony gatunków in situ. Szczegółowe kierunki strategiczne dla ochrony bioróżnorodności w lasach gospodarczych powinny zostać opracowane wspólnie przez biologów i leśników. Zapobiegnie to jednostronnemu spojrzeniu na problem i pozwoli potraktować lasy jako systemy skomplikowanych zależności pomiędzy najróżniejszymi gatunkami zarówno fauny, jak i flory. Wśród szczegółowych kierunków strategicznych powinno znaleźć się też stopniowe upraszczanie języka gospodarki leśnej tak, by stał się on zrozumiały dla przeciętnego obywatela i umożliwiał równorzędną, partnerską dyskusję na temat kierunku i rodzaju prowadzonej na danym terenie gospodarki.

5.8.1. Transport i infrastruktura techniczna - stan istniejący

Temat potraktowany bardzo pobieżnie. Zaakcentowano kierunki nie mające tak istotnego znaczenia.

Całkowicie pominięto kwestię fragmentacji ekosystemów poprzez poprowadzenie autostrad, izolacji populacji, wpływu hałasu na tereny, przez które przebiega autostrada. Powinno się skorzystać z wiedzy reprezentantów NGOs-ów prowadzących działania w tej dziedzinie i dysponujących poważnymi opracowaniami w tej materii.

Rozdz. VI. Monitoring różnorodności biologicznej

6.3. Strategia działań

Brak uwzględnienia w kierunkach strategicznych dla monitoringu przyrodniczego udziału organizacji ekologicznych, które w bardzo wielu przypadkach niezwykle profesjonalnie, własnymi siłami taki monitoring już prowadzą, nie czekając na środki budżetowe czy zapisy Strategii.

Rozdz. VIII. Podnoszenie poziomu wiedzy i świadomości społecznej

8.3. Strategia działań

Naszym zdaniem konieczne jest radykalne przekształcenie podstawowego programu nauczania biologii w szkołach. Zastąpienie szczegółowej tematyki poświęconej np. różnicom w budowie anatomicznej poszczególnych grup zwierząt czy roślin tematami omawiającymi lokalną florę i faunę, wzajemne powiązania pomiędzy poszczególnymi gatunkami, specyfikę poszczególnych ekosystemów, np. czym jest las, co można spotkać na łące itp. Większość bloków tematycznych powinna być prowadzona w terenie. Dałoby to młodzieży podstawę do zrozumienia i poznania lokalnej przyrody, pomogłoby w nawiązaniu więzi z nią i wytworzeniu potrzeby jej ochrony.

Rozdz. XII. System oceny oddziaływania na środowisko

12.3. Strategia działań

Proponujemy:

• ustanowienie obligatoryjnej (a nie według uznania wojewody, który może nie mieć dostatecznej wiedzy przyrodniczej, by wychwycić ewentualne zagrożenia) zasady przedstawiania przez inwestora oceny oddziaływania planowanej inwestycji na różnorodność biologiczną;
• wprowadzenie zasady corocznego raportu jednostek prowadzących działalność mającą negatywny wpływ na różnorodność biologiczną, na temat efektów tego wpływu i działaniach podejmowanych dla jego zminimalizowania;
• wśród jednostek zobowiązanych do przedstawiania ocen oddziaływania na środowisko powinny znaleźć się także nadleśnictwa, szczególnie w momencie opracowywania operatu urządzeniowego.

Rozdz. XIII. Aspekty ekonomiczne i finansowe ochrony różnorodności biologicznej

13.3. Strategia działań

Postulujemy zapewnienie organizacjom ekologicznym możliwości uzyskiwania środków z funduszy ekologicznych na działalność statutową oraz związaną z monitoringiem i ochroną różnorodności biologicznej.

mgr Sabina Nowak - prezes Zarządu
Stowarzyszenie dla Natury "WILK"
Górska 69, 43-376 Godziszka
0-33/17-60-90
sabina@wolf.most.org.pl