NOWELIZACJA USTAWY O OCHRONIE PRZYRODY

Przygotowywana jest ustawa o "zmianie ustawy o ochronie przyrody". Oto najważniejsze planowane zmiany.

1. W art. 1 do zapisu, że ustawa określa zasady ochrony przyrody, dodaje się: formy ochrony przyrody i obejmowanie ich ochroną prawną, zasady ochrony: dziko rosnących roślin i dziko żyjących zwierząt występujących w Polsce, zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia, a także roślin i zwierząt objętych ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi.

Zapis ten podtrzymuje nieracjonalny z punktu widzenia ochrony roślin warunek "dzikości" pochodzenia¹⁾ i wprowadza taki sam warunek w stosunku do zwierząt.

2. Wyrazy Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zastępuje się wyrazami minister właściwy do spraw środowiska.²⁾
3. Przy Państwowej Radzie Ochrony Przyrody działać mają komisje problemowe powoływane przez ministra na wniosek przewodniczącego PROP.
4. Zapis, że park narodowy jest udostępniony do zwiedzania, zastępuje się sformułowaniem, że jest udostępniony dla społeczeństwa w celach edukacyjnych i rekreacyjnych.

Zapis taki to zaprzeczenie idei tworzenia parków narodowych jako obiektów wyjątkowo cennych przyrodniczo i pierwszy krok do zamiany parków narodowych w lunaparki (nie mówiąc już o możliwościach "olimpijskiego" ich wykorzystania).

5. Ograniczenia i zakazy na terenie parku narodowego nie będą określane, tak jak dotychczas, poprzez rozporządzenia Rady Ministrów. Rozporządzenie takie będzie określało jedynie zwolnienie z zakazów wprowadzonych ustawowo.

We wszystkich parkach narodowych i rezerwatach przyrody wprowadza się zakaz:

• polowania, wędkowania, rybołówstwa, chwytania dziko żyjących zwierząt - płoszenia ich i zabijania, zbierania poroży zwierzyny płowej, niszczenia nor i legowisk zwierzęcych oraz gniazd ptasich i wybierania z nich jaj;
• pozyskiwania, niszczenia lub uszkadzania drzew i innych roślin;
• wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości, innego zanieczyszczania wód, gleby oraz powietrza;
• dokonywania zmian przedmiotów i obszarów objętych ochroną;
• używania, użytkowania, uszkadzania i zanieczyszczania przedmiotów i obszarów objętych ochroną;
• zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków;
• wydobywania skał, minerałów, torfu i bursztynu;
• niszczenia gleby lub zmiany sposobu jej użytkowania;
• palenia ognisk oraz używania światła o otwartym płomieniu w postaci świecy, łuczywa, pochodni lub innych podobnych;
• prowadzenia działalności przemysłowej, handlowej, a także rolniczej i hodowlanej na skalę przemysłową;
• zbioru dziko rosnących roślin i ich części, w szczególności owoców i grzybów;
• ruchu pieszego poza szlakami do tego wyznaczonymi oraz wspinaczki;
• ruchu pojazdów;
• umieszczania na określonych przedmiotach lub obszarach objętych ochroną tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną przyrody, z wyjątkiem znaków drogowych i innych związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego;
• sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych i środków odurzających;
• zakłócania ciszy;
• używania łodzi motorowych, pływania, żeglowania, uprawiania sportów wodnych i motorowych, prowadzenia żeglugi pasażerskiej;
• używania motolotni, lotni i spadolotni;
• wykonywania lotów cywilnymi statkami powietrznymi poniżej 2 000 m;
• wykonywania prac ziemnych stale zniekształcających rzeźbę terenu.

Zakazy powyższe nie dotyczą prowadzenia zabiegów ochronnych, hodowlanych i pielęgnacyjnych, zgodnie z planem ochrony.

Wprowadzenie ustawowych zakazów dla wszystkich parków narodowych, bez uwzględnienia ich specyfiki (m.in. liczby osób zwiedzających, liczby turystów przypadających na 1 ha powierzchni, dominującego typu turystyki, ilości osób zamieszkujących teren parku itp.) jest błędne. Inne problemy ma Tatrzański Park Narodowy, inne Ojcowski, a jeszcze inne Poleski. Obostrzenia powinny być związane z zagrożeniami konkretnego parku (np. wprowadzenie obowiązku poruszania się powyznaczonych szlakach we wszystkich parkach i na całym ich terenie jest niepotrzebne i szkodliwe dla idei powoływania nowych obszarów chronionych). Wszelkie zakazy i ograniczenia powinny być - tak jak dotychczas - wymienione w rozporządzeniu o powołaniu parku, a zasady udostępniania parku powinien określać jego dyrektor.

6. Wprowadza się na terenie parków krajobrazowych i na obszarach chronionego krajobrazu zakazy:

• lokalizowania obiektów i instalowania urządzeń oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe;
• lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;
• utrzymywania otwartych kanałów ściekowych;
• dokonywania zmian stosunków wodnych mogących negatywnie wpłynąć na środowisko;
• likwidowania oczek wodnych, starorzeczy oraz przekształcania terenów podmokłych (bagien);
• wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych zgodnie z zasadami agrotechnicznymi;
• lokalizacji ośrodków hodowlanych na skalę przemysłową posługujących się metodą bezściółkową;
• biwakowania poza miejscami wyznaczonymi;
• organizowania rajdów motorowych i samochodowych oraz pokazów lotów akrobacyjnych;
• umieszczania tablic ogłoszeniowych i reklamowych poza granicami jednostek osadniczych;
• likwidowania zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych;
• zabijania dziko żyjących zwierząt, niszczenia: nor, legowisk zwierzęcych, ptasich gniazd oraz wybierania jaj;
• wypalania roślinności i pozostałości roślinnych;
• wydobywania skał, minerałów, torfu oraz niszczenia gleby;
• wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości poza miejscami do tego wyznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;
• zanieczyszczania wód, gleby oraz powietrza ponad normy określone w odrębnych przepisach;
• wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Dotychczas, stosowne ograniczenia i zakazy wprowadzał wojewoda w formie rozporządzeń (niejednokrotnie zmienianych pod wpływem nacisku lobby biznesu), obecnie akt prawa miejscowego będzie określał tylko odstępstwa od zakazów określonych w ustawie.

7. Ograniczenia dotyczące roślin i zwierząt chronionych zostają określone w ustawie (a nie jak dotychczas w rozporządzeniu).

W stosunku do roślin objętych ochroną gatunkową zakazuje się:

1. pozyskiwania, niszczenia lub uszkadzania drzew lub innych roślin;
2. zbierania w celach przemysłowych;
3. dokonywania zmian stosunków wodnych, wydobywania skał bądź niszczenia gleby w pobliżu stanowisk roślin chronionych;
4. stosowania środków chemicznych w gospodarce rolnej i leśnej;
5. zbioru dziko rosnących roślin albo ich części, w szczególności owoców i grzybów;
6. obrotu bez zezwolenia wymaganego na podstawie odrębnych przepisów.

W stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową zakazuje się:

1. umyślnego zabijania, okaleczania, chwytania, płoszenia oraz przetrzymywania;
2. preparowania;
3. umyślnego niszczenia ich gniazd, nor, legowisk i żeremi oraz jaj, postaci młodocianych i form rozwojowych;
4. wybierania jaj z gniazd, posiadania jaj oraz ich wydmuszek;
5. fotografowania i filmowania w miejscach rozrodu i regularnego przebywania w okresie rozrodu i wychowu młodych;
6. przemieszczania:
   - z miejsc rozrodu i regularnego przebywania w inne miejsca;
   - z ośrodków hodowli, ogrodów zoologicznych i zwierzyńców do stanowisk naturalnych;
7. zbywania lub nabywania, a także wwożenia i wywożenia poza granice państwa żywych, martwych, spreparowanych, w całości albo ich części;
8. niszczenia mrowisk w lesie.

Zabrania się niszczenia i usuwania drzew (szczególnie dziuplastych) i krzewów, skarp i urwisk, śródpolnych i śródleśnych "oczek wodnych", bagien, torfowisk oraz wydm, które są miejscami rozrodu i regularnego przebywania gatunków chronionych.

8. Wprowadza się zakaz niszczenia, zasypywania i dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów w stosunku do użytków ekologicznych.
9. Wprowadzenie form ochrony przyrody w postaci pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych, zespołów przyrodniczo-krajobrazowych ujawnia się w księdze wieczystej.
10. Tworzy się Straż Ochrony Przyrody (znika zapis o powierzeniu przez ministra tworzenia SOP-u organizacjom społecznym).

Likwiduje się wszystkie uprawnienia strażnika ochrony przyrody (tj. prawo do legitymowania osób naruszających przepisy o ochronie przyrody, nakładania mandatów karnych, odbierania przedmiotów uzyskanych z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody oraz narzędzi służących do uzyskania tych przedmiotów, występowania w charakterze oskarżyciela publicznego).

Strażnik SOP-u ma prawo do:

• pouczania osób naruszających przepisy o ochronie przyrody,
• wspierania służb ochrony przyrody i parku narodowego,
• sygnalizowania właściwym organom i służbom o zagrożeniach obszarów i obiektów chronionych,
• zgłaszania właściwym organom o naruszeniach przepisów ochrony przyrody.

Powyższe prawa nie są żadnymi szczególnymi (wymagającymi wymienienia w ustawie jako wyjątkowe, dla szczególnego rodzaju organizacji) uprawnieniami. Prawa takie ma każdy obywatel, nie musi do tego być strażnikiem powoływanym przez wojewodę na podstawie ustawy. Chociaż strażnikom ochrony przyrody nie przyznaje się żadnych uprawnień, to kandydatom stawia się wysokie wymagania, m.in. zdanie egzaminu prawnego przed komisją powołaną przez wojewodę (do tej pory kandydaci na strażników także zdawali egzaminy, ale w zamian otrzymywali istotne uprawnienia).

Uprawnienia (?) strażnika ochrony przyrody nadaje wojewoda, co potwierdza legitymacją uprawniającą do działania na obszarze przez niego wskazanym (do tej pory legitymacja była ważna na terenie całego kraju, strażnik był tylko zobowiązany do uzgadniania działalności z dyrektorem parku lub nadleśniczym), co uniemożliwia działalność strażników np. w czasie urlopu, w ramach specjalnych akcji letnich.

Wprowadza się zapis, że Straż Ochrony Przyrody wykonuje swoje czynności bezpłatnie. Prawie wszyscy SOP-owcy to wolontariusze, ale są przypadki np. zatrudniania strażników SOP-u w parkach krajobrazowych. Dlaczego ustawowo zabrania się zatrudniania strażników np. przez gminę, wojewodę czy dyrektora parku narodowego jako pracowników sezonowych, w okresie największego ruchu turystycznego? Komu to przeszkadza?

Ustawa "o zmianie ustawy o ochronie przyrody" nie określa terminu wydania do niej przepisów wykonawczych. Efektem tego - czego przykładem jest niewydanie do dnia dzisiejszego wszystkich przepisów wykonawczych do ustawy z 1991 r. - będzie znowu martwe prawo.

Ustawa nie powołuje zawodowych straży ochrony przyrody działających poza terenami parków narodowych i krajobrazowych, pomimo iż pracownicy MOŚZNiL niejednokrotnie odgrażali się, że to zrobią (aby udowodnić, że wolontariusze z SOP-u nie są potrzebni).

Nowa ustawa wprowadza szereg korzystnych zmian (np. ograniczenia w parkach krajobrazowych - zwłaszcza w sprawie likwidowania zadrzewień nadwodnych, starorzeczy i oczek wodnych, przepisów dotyczących ochrony gatunkowej, konkretnego zakazu niszczenia użytków ekologicznych czy ujmowania indywidualnych form ochrony przyrody w księgach wieczystych). Nowelizacja zawiera jednak także fatalne zapisy, takie jak zapis o celach rekreacyjnych i edukacyjnych w przypadku parków narodowych czy bezsensowny zapis dotyczący Straży Ochrony Przyrody - sprowadzający się praktycznie do jej likwidacji. Ze względu na kontrowersyjność takich zapisów należałoby zwiększyć liczbę konsultantów ustawy. Gorąco namawiam organizacje ekologiczne do występowania do ministra ochrony środowiska z wnioskami o włączenie ich w proces konsultacji.

PRZEDSTAWICIELE NGO's-ów W RADACH WFOŚiGW

Analiza prawna art. 88e ust. 5 pkt 7 ustawy z dn. 31.1.80 o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Nowelizacja techniczna ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, dokonana 29.8.97, wprowadziła w art. 88e ust. 5 pkt 7 następujący zapis:

Art. 88e ust. 5. W skład rad nadzorczych wojewódzkich funduszy wchodzą:

(...)

7) przedstawiciel pozarządowych organizacji ekologicznych wybrany spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje działające na terenie danego województwa i cieszących się poparciem największej ich liczby.

Zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego ten przepis było realne zagwarantowanie organizacjom pozarządowym działającym na rzecz ochrony środowiska wpływu na podejmowane przez wojewódzki fundusz decyzje.

Jednak - jak pokazało życie - tak ogólnikowe sformułowanie tego przepisu nastręczało i wciąż nastręcza wiele problemów interpretacyjnych. Aby dokonać wnikliwej analizy tego przepisu, należy odpowiedzieć na kilka pytań. Po pierwsze - jakie podmioty prawne należy uznać za organizacje pozarządowe? Po drugie - jakie organizacje pozarządowe należy uznać za ekologiczne? Po trzecie - jak zorganizowana powinna być procedura wyboru przedstawiciela?

Spróbuję pokusić się o sformułowanie definicji organizacji pozarządowej. Polski system prawny nie zawiera takiej definicji. Nie znajdziemy jej ani w obowiązujących przepisach prawnych, ani w orzecznictwie sądów powszechnych. Nie znajdziemy jej również w dokumentach prawa międzynarodowego.

Za organizację pozarządową powinno się uważać:

1. Dobrowolne zrzeszenie utworzone na podstawie przepisów prawnych. Chodzi o to, aby zrzeszenie miało formalny byt, aby było formalnie zarejestrowane w sądzie (np. stowarzyszenia zarejestrowane, fundacje, związki zawodowe, organizacje pracodawców, izby gospodarcze itp.) lub w rejestrze prowadzonym przez właściwe organy administracji (np. stowarzyszenia zwykłe). Zrzeszenie to nie musi posiadać osobowości prawnej, lecz musi uzyskać formalną akceptację przez sąd lub organ administracji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
2. Zrzeszenie nie nastawione na zysk. To znaczy takie, którego cele statutowe przewidują działalność w interesie publicznym, a wszelkie ewentualne zyski przeznacza się na cele społeczne. Z tego wynika, że organizacją pozarządową nie mogą być spółki prawa handlowego lub inne przedsiębiorstwa, które tworzy się dla osiągnięcia zysku.
3. Zrzeszenie niezależne, działające poza:
   1. strukturami politycznymi (nie może więc być to partia polityczna),
   2. strukturami administracji rządowej (przez co należy m.in. rozumieć: jednostki budżetowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne podmioty, dla których organem założycielskim jest organ państwowy),
   3. strukturami administracji samorządowej (przez co m.in. należy rozumieć: rady osiedli, agendy samorządowe, związki gmin powstałe na podstawie ustawy samorządowej i inne instytucje powołane przez władze samorządowe).

Po zdefiniowaniu organizacji pozarządowej należy zastanowić się, które z nich można uznać za ekologiczne. W tym przypadku kontrowersji jest już mniej. Wydaje się, że są nimi wszystkie organizacje, których przynajmniej jeden cel przewiduje działania na rzecz ochrony środowiska. Cel ten musi jasno wynikać ze statutu, regulaminu lub innego formalnie zaakceptowanego dokumentu, na podstawie którego organizacja działa.

Pozostała jeszcze do omówienia problematyka procedury wyboru przedstawiciela pozarządowych organizacji ekologicznych do rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu, która w praktyce wzbudza najwięcej kontrowersji. Z analizy prawej art. 88e ust. 5 pkt 7 oraz z informacji uzyskanych od osób uczestniczących w pracach legislacyjnych nad omawianą nowelizacją ustawy można wyciągnąć następujące wnioski:

1. Wybory mogą zostać zorganizowane w dowolnej formie: korespondencyjnej, bezpośredniej - podczas otwartego spotkania lub mieszanej (składającej się z obu tych wariantów). Niezależnie od formy wyboru, aby głos został uznany, winien spełniać pewne wymogi formalne:
   1. należy przedstawić dokument potwierdzający, że organizacja została zarejestrowana (np. wyciąg z rejestru),
   2. należy przedstawić dokument potwierdzający, że organizacja działa w zakresie ochrony środowiska (statut lub regulamin działalności),
   3. należy przedstawić dokument potwierdzający, że osoba głosująca lub wysyłająca pisemne poparcie jest należycie umocowana do występowania w imieniu organizacji (pełnomocnictwo lub bezpośrednie uczestnictwo członka władz uprawnionego do podejmowania samodzielnych decyzji).
2. Kandydat powinien być przedstawicielem pozarządowych organizacji ekologicznych, tzn. nie musi być członkiem takiej organizacji, ale wystarczy, że będzie przez organizację popierany.
3. Przedstawiciel winien zostać wybrany spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje. To znaczy, że kandydatów winno być przynajmniej dwóch, aby zarząd województwa miał możliwość wyboru. Ostateczny głos należy do zarządu województwa, jednak przedstawicielem, jak to wynika wprost z zapisu ustawowego, winna zostać osoba ciesząca się poparciem największej ich [organizacji] liczby.
4. Prawo głosu winna mieć każda pozarządowa organizacja ekologiczna działająca na terenie danego województwa. Nie ma wątpliwości, gdy chodzi o organizację o charakterze lokalnym, działającą w danym województwie. Taka organizacja winna mieć prawo głosu. Sprawa się komplikuje, gdy weźmiemy pod uwagę organizacje o charakterze krajowym i międzynarodowym. Głos organizacji ogólnokrajowej winien zostać zaakceptowany, jeżeli organizacja faktycznie działa w danym województwie. Przyjąć należy, że taka organizacja winna mieć na terenie danego województwa oficjalnie zarejestrowany oddział terenowy. W przypadku organizacji międzynarodowych sytuacja przedstawia się podobnie. Organizacja taka winna oficjalnie działać na terenie kraju. Taka procedura wydaje się być niezbędna w celu wyeliminowania przypadków, w których na kandydata będą głosowały organizacje niezwiązane ściśle z danym województwem.
5. Każda organizacja bez względu na liczbę członków oraz liczbę zarejestrowanych w województwie oddziałów winna mieć prawo do oddania jednego głosu. Jest to najbardziej demokratyczna forma głosowania. Wszelkie inne formy mogą w sposób nieuzasadniony wyróżniać którąś z organizacji. Każda pozarządowa organizacja ekologiczna ma do spełnienia w zakresie ochrony środowiska ważną rolę. Nikt nie ma prawa określać, które z zadań realizowanych przez organizacje są ważniejsze, dyskryminując jednocześnie inne organizacje. Dlatego też głos każdej z organizacji winien mieć taką samą moc. Taka interpretacja przepisu wyeliminuje przypadki, w których organizacje posiadające doskonale zorganizowaną strukturę oddziałów terenowych praktycznie same będą decydować o wyborze przedstawiciela.

Przyjęcie powyższej interpretacji art. 88e ust. 5 pkt 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska może przyczynić się do wyeliminowania lub przynajmniej znacznego zmniejszenia kontrowersji powstałych wokół wyboru przedstawicieli pozarządowych organizacji ekologicznych do rad nadzorczych Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Może zagwarantować, że w radach nadzorczych nie zasiądą osoby przypadkowe, lecz faktyczni przedstawiciele pozarządowego ruchu ekologicznego. Niezależnie od powyższej analizy niezbędnym krokiem wydaje się dokonanie przez ustawodawcę jak najszybszej nowelizacji ustawy, której skutkiem winno być uszczegółowienie powyższego zapisu.