ZASADY PARTYCYPACJI SPOŁECZNEJ W INICJATYWACH
NA RZECZ DOSTĘPU DO INFORMACJI W WARSZAWIE

Niezbędnym elementem zrównoważonego rozwoju każdej aglomeracji jest akceptacja jej mieszkańców dla zmian zachodzących w przestrzeni miejskiej. W sytuacji, gdy rośnie złożoność i intensywność struktury miasta, a pojemność ekologiczna środowiska ma skończone wymiary, lokowane w mieście inwestycje powinny być wynikiem stałych negocjacji wszystkich stron objętych skutkami ich oddziaływania.

Tymczasem miejsce świadomego poparcia bądź też negacji przez obywateli polityki samorządowej zajmują coraz częściej: zniechęcenie, rezygnacja, obojętność bądź - w skrajnych wypadkach - drastyczny protest. Przyczyna tych zachowań leży przede wszystkim w wadliwej procedurze współczesnych procesów decyzyjnych oraz w ich alienacji: zarówno od jakiejkolwiek oddolnej kontroli społecznej, jak i od rzeczywistych potrzeb mieszkańców. Potrzeba zaistnienia nowego modelu dostępu do informacji, harmonizującego współżycie społeczne rządzących i rządzonych, wiąże się w olbrzymim stopniu z wypracowaniem konkurencyjnego modelu partycypacji społecznej w procesach sprawowania władzy.

Ośrodek Konsultacji i Dialogu Społecznego,^*) jako centralny element powyższego przedsięwzięcia, ma umożliwić uzyskanie świadomej opinii społeczeństwa odnośnie wszelkich spraw związanych z funkcjonowaniem miasta. Zakładamy, że ta wypracowana z pomocą Ośrodka opinia będzie zasadniczo odbiegać od dotychczasowego, płaskiego obrazu preferencji społecznych, dostarczanego przez instytuty demoskopijne. W miejsce wyrywkowych badań zdezintegrowanych i bezwładnych względem otoczenia jednostek, chcemy bowiem wstawić instrument systematyzujący i porządkujący obszar społecznej komunikacji. Powtórzmy zatem, naczelnym celem tak rozumianej partycypacji jest uzyskanie stanu, w którym możliwe będzie szybkie odczytanie aktualnego stanowiska społecznego w każdej ważnej dla polityki miejskiej kwestii.

Bliższe określenie przyszłych form i zasad udziału mieszkańców stolicy w nowej polityce informacyjno-decyzyjnej samorządu wymaga najpierw krótkiego omówienia stanu obecnego, widzianego oczami strony społecznej.

Sytuację dzisiejszą określa przede wszystkim brak swobodnego dostępu obywateli do informacji wyprzedzającej procesy inwestycyjne. Nie istnieje żaden spójny, kompleksowy i zrozumiały dla laika system informacji o gospodarce przestrzennej miasta.

Pomijamy już fakt niedostrzegania przez mieszkańców jakiejś jednolitej strategii rozwoju stolicy, chyba że za taki rozwój uznamy partykularne interesy gminnych decydentów. Ale przecież pojęcie "metropolia" oznacza coś więcej niż sumę bazarowych transakcji!

Na rynku medialnym dominuje postinformacja, przedstawiająca fakty dokonane, które się wydarzyły i - w większości wypadków - nie mogą być odwrócone. Prawie nieobecna jest informacja poprzedzająca, której zadaniem jest aktywowanie społecznego działania. Mimo technicznych i organizacyjnych możliwości, do zupełnych wyjątków należą inicjatywy starające się wysondować zdanie mieszkańców na bieżące tematy. Jeżeli nawet stanowisko społeczne zostanie wyartykułowane, co dzieje się zwykle na drodze drastycznego protestu, opinia taka nie jest wiążąca dla samorządowej władzy.

Społeczny dostęp do informacji poprzedzającej, takiej, jaką tworzą np. plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego czy też bazy danych, jest niezwykle utrudniony i wymaga olbrzymiego wysiłku oraz zdeterminowania. Trudno się dziwić, że w podobnych warunkach o szeregu inwestycji mieszkańcy dowiadują się dopiero w chwili ich rozpoczęcia. Również wtedy najwięcej energii zainteresowani sprawą muszą włożyć w zdobycie szczegółowej informacji, a nie w jej przetworzenie. Pustą formułą pozostaje teza prezydenta Warszawy Marcina Święcickiego, iż obywatel nie jest petentem, ale podatnikiem lub inwestorem, który płaci podatki i ma prawo wymagać.

Naczelnym błędem dzisiejszej polityki informacyjnej władz miejskich jest zatem strukturalne zawłaszczanie informacji przy jednoczesnym braku jakichkolwiek form społecznej konsultacji. Dobitnym przykładem takich praktyk są regulowane ustawowo procedury przebiegu działań inwestycyjnych. Oczekiwanie urzędów na społeczną ocenę zawiera się w zbyt krótkich przedziałach czasu i z reguły w sposób skryty przed szerszą publicznością (dostęp do operatów zawierających Ocenę Oddziaływania na Środowisko ograniczają - ciasna przestrzeń pomieszczeń biurowych i ścisłe godziny pracy urzędu). Zainteresowani, czyli de facto luźne struktury społeczne, są zupełnie nieprzygotowani do kompetentnej oceny fachowych dokumentów, nie mają też czasu ani pieniędzy na wynajęcie rzeczoznawców. Co ciekawe, nawet w wypadku społecznej próby płatnego zamówienia rzeczoznawcy z listy MOŚZNiL uchylają się od przyjęcia zlecenia na wykonanie nowej ekspertyzy. To ostatnie zjawisko w pewnej mierze może wyjaśnić z jednej strony praktyka produkowania ocen w sposób "taśmowy" - pod oczekiwania inwestora, zaś z drugiej zawodowa solidarność ekspertów. W tych warunkach prawo obywateli do współdecydowania o inwestycjach w ich otoczeniu - prawo wynikające z art. 74. Konstytucji RP - pozostaje czystą fikcją. Niestety, możliwości wpływu jednostki na przekształcenia przestrzeni miejskiej kończą się dziś na drzwiach własnego mieszkania. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że mieszkańcy, nawet skupieni w obywatelskich grupach, nie są stroną w postępowaniach administracyjnych. Fakt wspólnego zamieszkiwania nie tworzy z mieszkańców podmiotu w procesach decyzyjnych. Prześledźmy to na trzech przykładach: spółdzielni, wspólnot mieszkaniowych (w budynkach komunalnych) i właścicieli działek/budynków.

1. Członkowie spółdzielni są ubezwłasnowolnieni przez regulacje prawne, nadające ich zarządom hegemoniczną władzę. Zarządy spółdzielni z reguły prowadzą politykę niezależną od woli mieszkańców. Jednak nawet gdy zarząd stara się występować w sprawie spornych inwestycji, jest często ignorowany z tej racji, że - cytat z postanowienia sądu - inwestycja nie wyrasta w bezpośrednim obszarze władanym przez spółdzielnię.
2. Wspólnoty mieszkaniowe w budynkach komunalnych, wyrokiem NSA, tworzą zaledwie tzw. ciała z ułomną osobowością prawną.
3. Właściciele własnych działek/budynków muszą natomiast występować do sądów o ustalenie, czy są stroną w danym postępowaniu. Podczas trwania długotrwałej procedury sądowej interesy jednostki-powoda są zwykle zagrożone, gdyż tok inwestycji nie jest w większości wypadków przerywany.

Fakt władztwa planistycznego gminy (wynikający z art. 4, ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) dodatkowo ubezwłasnowolnia statystycznego mieszkańca, zmuszając go do akceptacji tego, co dzieje się w jego otoczeniu. Nawet jeżeli naprawdę zostaje naruszony istotny interes społeczny, rada gminy ma uznaniowe prawo przyjęcia takiego sprzeciwu, bądź nie, i decydowania o jego formie prawnej (zarzut bądź zwykły protest).

Wspominając o najwyższej instancji mobilizacji społecznej, jaką stanowi dzielnicowe referendum, trzeba powiedzieć, że również i jego wyniki mogą być zignorowane, jeśli tylko władza uzna przeprowadzone głosowanie za "przeciwstawiające interesy lokalne interesom zbiorowym".

Mamy nadzieję, że w świetle powyższych danych jasno widać, jak niezbędną staje się zmiana dotychczasowej praktyki informacyjno-decyzyjnej miasta.

Zamysł powołania Ośrodka Konsultacji jest jakąś próbą wyjścia naprzeciw społecznym oczekiwaniom. Jest wynikiem zrozumienia, że zrównoważony rozwój miasta nie może być korygowany wyłącznie mechanizmami rynku i bez udziału wszystkich stron zainteresowanych.

Głównym celem tego projektu powinno być właśnie upodmiotowienie społeczności lokalnych poprzez rzetelne poinformowanie ich o kierunkach rozwoju miasta i umożliwienie im pewnego wpływu na ten rozwój. Byłoby to również zgodne z zapisem mówiącym, że: (...) sposób kształtowania i użytkowania przestrzeni nie może być wyłącznie "prywatną" domeną użytkownika (Strategia rozwoju Warszawy do 2010 roku, s.84).

Jak zatem konkretnie powinna wyglądać partycypacja społeczna w inicjatywie na rzecz dostępu do informacji, jaką stanowi Ośrodek?

Zakładamy podział odbiorców działalności Ośrodka na 4 zasadnicze grupy:

1. Aktywnych (uczestniczących) partnerów dialogu.
2. Pasywnych obserwatorów działań Ośrodka.
3. Inwestorów.
4. Administratorów.

A oto krótka charakterystyka poszczególnych grup odbiorców Ośrodka.

Grupa odbiorców aktywnych formuje się wokół zaistniałego konfliktu. Są to ludzie z reguły silnie identyfikujący się z danym obszarem, reprezentujący uczuciowy związek ze swoją tzw. małą ojczyzną. Grupę tę można określić jako społeczny aktyw. Jest to grono nieliczne, opierające swoją egzystencję na poczuciu wspólnoty, niestety często również na zakłóconych, stadnych emocjach.

Grupa odbiorców pasywnych, która stanowi znakomitą większość społeczności miejskiej, nie dostrzega związków między jakością własnego życia a działaniem na rzecz otoczenia. W przekonaniu tych ludzi, wysiłku związanego z ewentualną zbiorową współpracą nie zrekompensują iluzoryczne zyski. Ich dewizą jest: "Niech inni ponoszą ryzyko bezpłodnego wysiłku". Grupę tę jedynie fakt bezpośredniego zagrożenia może zjednoczyć i zmobilizować do aktywnego działania.

Grupa inwestorów w dzisiejszej rzeczywistości kieruje się wyłącznie maksymalizacją zysku, stąd też tylko w wyjątkowych przypadkach dostrzega otoczenie, jako stronę wymagającą negocjacji już w chwili zamysłu. Mieszkańcy-sąsiedzi danej inwestycji są przez inwestora ignorowani. Nawet jeśli stanowią przyszłego klienta (supermarkety!), informacja ze strony inwestora ogranicza się do idyllicznych, sielankowych obrazków w sponsorowanych artykułach i audycjach medialnych. Najczęściej jednak działania grupy inwestorów znane są jedynie władzy i stanowią zaskoczenie dla odbiorców z najbliższego otoczenia.

Grupę administratorów tworzy wykwalifikowany personel urzędów miejskich. W odbiorze społecznym stanowi on zamknięte grono, działające w sposób wysoce sformalizowany. Urzędnikom zarzuca się brak służebności wobec podatnika, traktowanie otoczenia w kategoriach petentów z roszczeniową postawą, wreszcie naginanie prawa i wykorzystywanie jego przepisów dla własnych korzyści majątkowych.

Zadania Ośrodka Konsultacji i Dialogu Społecznego skierowane są do wszystkich czterech grup odbiorców jego działalności. Grupy te powinny harmonijnie, choć na różnych zasadach, zostać włączone w procesy kształtowania polityki rozwojowej miasta. Oczywiście za czynnik społeczny muszą zostać tu uznane dwie pierwsze z wymienionych grup, czyli tzw. odbiorcy aktywni i odbiorcy pasywni. Inwestorzy i administratorzy tworzą przeciwny biegun ogólnie pojętego establishmentu, z którym to współpraca Ośrodka przebiegać będzie na odrębnych zasadach. Temat ten wykracza poza ramy naszego wystąpienia i dlatego nie będzie dalej kontynuowany.

Stopień i zakres przewidywanej partycypacji społecznej w pracach Ośrodka będzie się istotnie różnił w wypadku odbiorców aktywnych i pasywnych. Obie te grupy wymagają zatem oddzielnego potraktowania.

1. Odbiorcy aktywni, a więc - powtórzymy - społeczne grupy wyrosłe najczęściej wokół miejskich konfliktów, stanowić będą bezpośrednią klientelę Ośrodka. Z osobami tymi utrzymywany zatem będzie fizyczny kontakt. Głównym zadaniem Ośrodka w stosunku do tej grupy jest umożliwienie dostępu do możliwie pełnej informacji o rozwoju miasta. Ta służebna funkcja powinna się sprowadzać do następujących szczegółowych elementów:
   • pomocy w dostępie do dokumentacji inwestycji miejskich, ze szczególnym uwzględnieniem fazy planowania, jak i lokalizacji inwestycji;
   • zabezpieczenia dostępu do szeroko pojętych narzędzi, czyli m.in.: baz danych, Internetu, katalogów, map, publikacji z zakresu ochrony środowiska, urbanistyki itd.;
   • edycji biuletynu informującego o pracy Ośrodka;
   • organizowania systemu spotkań bezpośrednich, takich jak: konferencje, seminaria, sympozja i kluby.
2. Druga grupa - odbiorcy pasywni - składa się, jak to wcześniej wymieniliśmy, z ogółu mieszkańców stolicy. Dla odniesienia rzeczywistego sukcesu Ośrodek musi zaistnieć także w tej płaszczyźnie, czyli w zbiorowej świadomości społecznej. Co bardzo ważne, grupę tę chcemy nie tylko tradycyjnie informować, ale również włączyć w zadania Ośrodka. Zakładamy zatem, że masowy odbiorca będzie partycypował w miejskich procesach informacyjno-decyzyjnych. Oczywiście, partycypacja ta, w przeciwieństwie do wcześniejszej grupy społecznego aktywu, może przebiegać jedynie w sposób pośredni. Planujemy tu przede wszystkim szerokie wykorzystanie systemu specjalnych linii telefonicznych, popularnie określanego mianem audio-tele. Linie te spełniać będą rolę bodźców przypominających mieszkańcom o trwaniu eksperymentu.

Podstawowym elementem powyższej strategii będą cotygodniowe tzw. zapytania, dotyczące głównych problemów miasta. Forma tych swoistych "ankiet" ma być analogiczna do popularnych konkursów telewizyjnych audio-tele. W miejsce dotychczasowego purnonsensu oczywistych pytań i odpowiedzi, chcemy wprowadzić pytania o realne problemy miejskie. W celu zachęty do brania udziału w zapytaniach wprowadzimy zasadę losowego nagradzania uczestników. Dodatkowym atutem powinien być również koszt połączenia, widocznie niższy od komercyjnych konkursów.

W związku z dynamicznym rozwojem usług telekomunikacyjnych w przyszłości planowane jest także wykorzystanie tzw. zaawansowanych funkcji systemu audio-tele. Umożliwią one uzyskanie interaktywności w kontakcie z danym odbiorcą, wyeliminują także przekłamania (takie jak np. wielokrotne dzwonienie z jednego numeru). Do wspomnianych funkcji należy m.in.: identyfikacja połączeń i nadawanie osobistych kodów identyfikacyjnych dla osób dzwoniących, uruchomienie skrzynek głosowych pozwalających na słowne wypowiedzenie się na dany temat, kojarzenie "na żywo" kilku połączeń zainteresowanych jedną sprawą osób, wprowadzenie linii zgłoszeń do rozmaitych przedsięwzięć i wiele innych możliwości.

W tym zakresie liczymy na pomoc lokalnych mediów, w postaci stacji telewizyjnych i radiowych. Uważamy, że Ośrodek może tu skutecznie wykorzystać społeczne znużenie i irytację dotychczasową, komercyjną formą wykorzystania audio-tele.

Kończąc niniejsze wystąpienie, chcielibyśmy wskazać na kilka możliwych korzyści płynących z szerokiej partycypacji społecznej w miejskich procesach informacyjno-decyzyjnych.

Po pierwsze, Ośrodek powinien obniżyć koszty sprawowania władzy w mieście. Poprzez pełne rozeznanie społecznych potrzeb uniknie się wydatkowania społecznych pieniędzy na inwestycje zbędne, niecelowe i nie przynoszące miastu korzyści.

Po drugie, Ośrodek spełni nowatorską rolę, systematyzując społeczeństwo i udrażniając kanały społecznej artykulacji.

Nie musimy zatem dodawać, jak pilną i niezbędną sprawą staje się jak najszybsze uruchomienie tej inicjatywy.

Jest to w końcu próba wejścia w inny, wyższy, już cywilizacyjny wymiar egzystencji.

Referat ten powstał na bazie doświadczeń 18 organizacji społecznych z Warszawy, skupionych w Stowarzyszeniu "Przyjazne Miasto".