STANOWISKO
OGÓLNOPOLSKIEGO TOWARZYSTWA
ZAGOSPODAROWANIA ODPADÓW "3R"
WS RZĄDOWEGO PROJEKTU USTAWY
O OPAKOWANIACH I ODPADACH OPAKOWANIOWYCH
W WERSJI SKIEROWANEJ DO PARLAMENTU 5.5.2000

Ogólnopolskie Towarzystwo Zagospodarowania Odpadów "3R" negatywnie ocenia przedłożony przez Rząd projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.

Projekt ten wprowadza do polskiego ustawodawstwa wąsko rozumiane postanowienia Dyrektywy Unii Europejskiej 94/62/EC w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. Ograniczono się jedynie do określenia ogólnych obowiązków niektórych sektorów obrotu opakowaniami, wymogów dotyczących znakowania opakowań oraz obniżenia zawartości metali ciężkich - z możliwością przedłużenia terminu obowiązywania ostrzejszych wymagań.

Projekt ustawy nie wprowadza żadnych mechanizmów przeciwdziałania powstawaniu odpadów z opakowań i ochrony rynku opakowań wielokrotnego użytku (zwrotnych). Nie wspiera także rozwoju rynku produktów wykonanych z surowców wtórnych, a tym samym ważnego sektora gospodarczego, jakim jest przemysł przetwórstwa i recyklingu odpadów.

Nie skorzystano ze sprawdzonych wzorów i doświadczeń krajów członkowskich Unii, które na bazie Dyrektywy 94/62/EC stworzyły całościowe systemy przeciwdziałania i recyklingu odpadów opakowaniowych.

Ponadto nie przedstawiono aktów wykonawczych do projektu ustawy.

Poniżej przedstawiamy uwagi szczegółowe, które mogą być pomocne przy sformułowaniu zmian do proponowanego projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.

W projekcie brak jest mechanizmów ochrony rynku opakowań zwrotnych.

W projekcie pierwotnym, przygotowanym na zlecenie Ministerstwa Środowiska przez Ogólnopolskie Towarzystwo Zagospodarowania Odpadów "3R", zaproponowano, aby ustanowić określone, obowiązkowe poziomy procentowe opakowań zwrotnych, podobnie jak to ma miejsce w Niemczech i Portugalii. Ponadto, we wszystkich krajach Unii (załącznik) chroni się rynek opakowań zwrotnych przez nałożenie dodatkowych opłat lub zakazów wprowadzania opakowań jednorazowych dla niektórych grup produktów.

Aktualny, średni poziom opakowań zwrotnych w stosunku do jednorazowych wynosi w Polsce około 30% dla wszystkich typów napojów, w tym piwa (bez produktów mleczarskich, win i pozostałych alkoholi). Szczególnie wysoki jest dla piwa, gdzie opakowania zwrotne są stosowane na poziomie ok. 50 - 70%. Dla innych produktów, jak soki, napoje gazowane, woda mineralna, poziom ten wynosi odpowiednio: 4%, 14,1%, 10%, i wciąż spada.

Proponujemy zatem wprowadzenie następującego zapisu dla ochrony rynku opakowań zwrotnych w rozdziale 2):

1. Liczba wprowadzanych do obrotu napojów konsumpcyjnych w opakowaniach jednostkowych wielokrotnego użytku powinna wynosić co najmniej 30%, a począwszy od 1.1.2007 50%, za 100% przyjmując całkowitą liczbę napojów konsumpcyjnych w opakowaniach jednostkowych wprowadzanych do obrotu w danym roku kalendarzowym.
2. Minister właściwy do spraw środowiska może w drodze rozporządzenia nałożyć obowiązek stosowania kaucji na określone opakowania jednorazowe, gdy całkowita liczba wprowadzanych do obrotu opakowań wielokrotnego użytku jest niższa niż wymieniona w ust. 1.

(napój konsumpcyjny - rozumie się przez to wody mineralne, soki, napoje bezalkoholowe, niskoalkoholowe i wina).

Aby przeciwdziałać powstawaniu odpadów oraz zapewnić konsumentowi możliwość wyboru pomiędzy opakowaniami jednorazowymi i zwrotnymi należy zobowiązać jednostki handlu detalicznego do posiadania w ofercie opakowań zwrotnych (w rozdziale 4):

Placówki handlowe sprzedające napoje konsumpcyjne w opakowaniach jednorazowych zobowiązane są do posiadania w ofercie handlowej tych samych produktów dostępnych w opakowaniach wielokrotnego użytku.

Podobny obowiązek powinien być nałożony na gastronomię (w rozdziale 4):

Zakłady gastronomiczne zobowiązane są do posiadania w ofercie handlowej napojów konsumpcyjnych w opakowaniach wielokrotnego użytku.

Art. 3 ust. 3. p. 1. Definicja odpadów opakowaniowych jest niezgodna z Dyrektywą 94/62/EC (art. 3 ust. 2), gdyż nie uwzględnia materiałów opakowaniowych. Ponadto, odpady powstające w procesie produkcji opakowań nie są opakowaniami, więc wpisanie ich jako wyjątku jest pozbawione sensu.

Zapisy art. 5, ust. 2 oraz art. 24, dotyczące zawartości metali ciężkich w opakowaniach.

Wg Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Opakowań poziom ten można obniżyć bardzo szybko, w ciągu 3 lat. Nie jest więc potrzebny długi okres przejściowy, wskazywany w projekcie ustawy.

Na brak konieczności wprowadzanie długich okresów przejściowych zwraca także uwagę Komitet Integracji Europejskiej, w swojej opinii z. 29.4.2000 (pkt. V).

Niedostatecznie rozwiązana jest sprawa nakładania ograniczeń dla niektórych rodzajów opakowań. W art. 5, ust. 3 przewidziano, że Minister może wydać w formie rozporządzenia wymagania dotyczące odzysku, recyklingu oraz wielokrotnego użytku, ale brak jest tam mowy o ewentualnych ograniczeniach dla opakowań trudnoprzetwarzalnych, lub których odzysk i recykling jest toksyczny (takich jak np. PCW). Uzasadnieniem dla wprowadzenia takiego zapisu są opublikowane ostatnio przez Komisję Europejską raporty nt recyklingu, spalania i składowania PCW: http://www.europa.eu.int/comm/environment/waste/facts_en.htm

Proponujemy dodanie następującego zapisu (jako art. 5 ust. 4):

Minister właściwy do spraw środowiska kierując się dostępnymi możliwościami technologicznymi i względami ochrony środowiska może w drodze rozporządzenia ustanowić ograniczenia lub zakazy stosowania określonych materiałów opakowaniowych, których odzysk lub recykling ze względów technicznych jest utrudniony lub ma szkodliwy wpływ na środowisko.

Art. 10. ust. 2. Znajduje się w nim niejasne pojęcie "ceny substancji". Nie wiadomo czy chodzi o cenę brutto czy netto produktu.

Art. 12. Określenie obowiązków sprzedawcy w zakresie "przekazywania konsumentom informacji" jest zbyt ogólne, zwłaszcza w odniesieniu do obowiązku "właściwego postępowania z odpadami opakowaniowymi". Nie wiadomo w jaki sposób te informacje miałyby być "przekazywane" - w formie ustnej? Ulotki wręczanej każdemu klientowi?

Proponujemy pozostawienie jedynie obowiązku dotyczącego przekazywania informacji o możliwościach zwrotu opakowań wielokrotnego użytku i ich recyklingu (p. 1).

Art. 14. Nie jest wystarczająco jasne jaki jest zakres obowiązku prowadzenia przez jednostki handlu "selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych". Czy chodzi o zbiórkę (selekcję) własnych odpadów czy też pochodzących od klientów.

Obowiązek ten powinien dotyczyć wyposażenia jednostki handlowej w pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów oraz odzysku i recyklingu własnych odpadów.

W artykule 18. nie wprowadzono zapisu zobowiązującego administrację publiczną do zakupów w pierwszej kolejności produktów w opakowaniach wielokrotnego użytku oraz artykułów wykonanych z surowców wtórnych tak, aby wspierać rozwój przemysłu przetwórstwa i recyklingu odpadów (np. makulatury i szkła).

Pominięto zapis dotyczący obowiązku organizacji selektywnej zbiórki i recyklingu opakowań/odpadów komunalnych w miejscowościach liczących ponad 5000 mieszkańców (1740 gmin). Przy braku nałożenia na większe gminy tego obowiązku, nie będzie możliwe osiągnięcie założonych poziomów odzysku i recyklingu opakowań. Podobne rozwiązanie jest stosowane np. w Hiszpanii.

Zbyt niskie są zaproponowane w ustawie o opłacie produktowej poziomy recyklingu dla tworzyw i opakowań wielowarstwowych (docelowo 16%). Doprowadzi to do niezdrowej konkurencji z innymi opakowaniami, gdyż różnica wynosi aż 29%. Istnieją możliwości technologiczne na przetworzenie przynajmniej 25% tworzyw, począwszy od r. 2007 (a nawet wcześniej). W przypadku opakowań wielowarstwowych są już dostępne technologie do ich przetwórstwa na wysokim poziomie.

Należy wprowadzić obowiązek wykorzystania wyselekcjonowanych odpadów opakowaniowych w pierwszej kolejności do recyklingu. Pozwoli to na zmniejszenie zużycia energii i materiałów pierwotnych, ograniczy zanieczyszczenia powodowane przez spalanie odpadów oraz będzie wspomagać rozwój sektora przetwórstwa odpadów:

1. Odzysk energii z wysegregowanych odpadów z opakowań poprzez ich termiczne przekształcanie jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku braku możliwości innego rodzaju ich odzysku.
2. Warunek określony w ust. 1. uwzględnia się przy wydawaniu pozwoleń wymaganych dla termicznego przekształcania odpadów na podstawie przepisów o odpadach.

ZAŁĄCZNIK:
DODATKOWE OBOWIĄZKI NAKŁADANE NA WPROWADZAJĄCYCH NA RYNEK OPAKOWANIA
W KRAJACH CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ

AUSTRIA:

• Zakaz wprowadzania na rynek opakowań jednorazowych dla wody mineralnej, piwa oraz napojów gazowanych.

BELGIA:

• Podatek na opakowania jednorazowego użytku, nakładany jeśli producent nie osiągnie poziomów zbiórki i recyklingu w wysokości 70 - 80%,
• stały podatek na opakowania PCW.

DANIA:

• Podatek na opakowania jednorazowego użytku dla napojów,
• zakaz wprowadzania na rynek krajowy napojów i piwa w puszkach i opakowaniach jednorazowego użytku,
• obowiązek zmniejszenia stosowania opakowań z PCW o 83%, począwszy od r. 2000.

FINLANDIA:

• Podatek na opakowania jednorazowego użytku dla napojów,
• począwszy od r. 2001 redukcja całkowitej masy wprowadzanych na rynek opakowań o 6% w stosunku do wytworzonych w 1995 r.

HOLANDIA:

• Począwszy od r. 2001 redukcja całkowitej masy wprowadzanych na rynek opakowań o 10% w stosunku do wytworzonych w 1986 r.,
• obowiązek przeprowadzenia przez wprowadzających na rynek opakowania badań cyklu życia (LCA), jeśli zmniejszają ilość opakowań zwrotnych o więcej niż 2%.

NIEMCY:

• Wymagany poziom opakowań zwrotnych w stosunku do jednorazowych wynosi 72% dla napojów oraz 20% dla mleka,
• opłaty depozytowe nakładane na wprowadzających na rynek opakowania, jeśli nie uczestniczą w zarejestrowanym systemie recyklingu opakowań.

PORTUGALIA:

• Wymagany poziom opakowań zwrotnych do napojów w stosunku do jednorazowych wynosi od 10 do 80%; wymagane jest także oferowanie tych samych produktów w opakowaniach zwrotnych jeśli podstawowym opakowaniem jest jednorazowe,
• opakowania jednorazowego użytku mogą być wprowadzane na rynek tylko przez przedsiębiorców uczestniczących w zarejestrowanym systemie zbiórki i recyklingu opakowań.

Kraków, 5.6.2000

STANOWISKO
OGÓLNOPOLSKIEGO TOWARZYSTWA
ZAGOSPODAROWANIA ODPADÓW "3R"
WS PROJEKTU USTAWY O OBOWIĄZKACH PRZEDSIĘBIORCÓW
W ZAKRESIE GOSPODAROWANIA NIEKTÓRYMI ODPADAMI
ORAZ O OPŁACIE PRODUKTOWEJ I OPŁACIE DEPOZYTOWEJ

Biorąc pod uwagę:

1. konstytucyjną zasadę "zanieczyszczający płaci", wyrażoną w art. 86 Konstytucji RP;
2. konieczność dostosowania polskiego ustawodawstwa do współczesnych wymogów ochrony środowiska oraz członkostwa w Unii Europejskiej;
3. iż obecnie całość wysokich kosztów zagospodarowania odpadów poużytkowych ponoszą samorządy lokalne;

oraz oczekując, że środki uzyskane z tytułu wprowadzenia opłat produktowych pozwolą na stworzenie i pokrycie kosztów ogólnokrajowego systemu zagospodarowania odpadów poużytkowych obejmującego wszystkie samorządy;

wnosimy o zmianę rządowego projektu ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej co najmniej w odniesieniu do poniższych punktów:

1. Przedsiębiorca, który nie uczestniczy w zarejestrowanym dobrowolnym porozumieniu przemysłu wnosi opłatę za 100% wprowadzanych przez siebie na rynek krajowy produktów wymienionych w projekcie ustawy.
2. Zwolnienie z obowiązku naliczania i odprowadzania opłat produktowych przez przedsiębiorcę może nastąpić wyłącznie w drodze podpisania porozumienia dobrowolnego reprezentującej go organizacji gospodarczej przemysłu z Ministrem Środowiska i Ministrem Gospodarki, na zorganizowanie ogólnokrajowego systemu odzysku i recyklingu produktów wymienionych w ustawie.
3. Zwolnienie reprezentującej przedsiębiorcę organizacji z obowiązku naliczania i odprowadzania opłat produktowych może nastąpić wyłącznie w przypadku gdy osiągnie ona wyznaczone ustawowo poziomy odzysku i recyklingu produktów wymienionych w ustawie. W przypadku nie osiągnięcia przez organizację wyznaczonych ustawowo poziomów odzysku i recyklingu produktów wymienionych w ustawie, wnosi ona w imieniu swoich członków opłatę produktową za 100% wprowadzanych przez nich na rynek krajowy produktów wymienionych w projekcie ustawy.
4. Opłata produktowa powinna być wniesiona przez przedsiębiorcę, który nie przystąpił do organizacji, na rachunek urzędu marszałkowskiego w terminie do 60 dni od daty sprzedaży produktów wymienionych w ustawie. Organizacje gospodarcze, które nie osiągnęły wyznaczonych ustawowo poziomów odzysku i recyklingu produktów wymienionych w ustawie, powinny wnosić opłatę do 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy.
5. Opłaty produktowe naliczane za opakowania powinny być w 100% przekazywane na wydzielone konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, i stamtąd redystrybuowane do Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska, a następnie do samorządów lokalnych, na podstawie dowodów przekazania przez nie (lub działających w ich imieniu przedsiębiorstw) wysegregowanych odpadów do recyklingu lub odzysku.
6. Należy wzmocnić mechanizmy zapobiegania powstawaniu odpadów u źródeł, np. poprzez ochronę rynku opakowań wielokrotnego użytku i promocji produktów wykonanych z surowców wtórnych oraz przeznaczania środków pochodzących z opłat produktowych w pierwszej kolejności na recykling.
7. Należy ponownie rozważyć możliwość wprowadzenia opłat produktowych na papier zadrukowany oraz paliwa, a w przyszłości także na inne produkty, które po okresie użytkowania stają się uciążliwe dla środowiska (np. złom elektryczny i elektroniczny, samochody).

Ogólnopolskie Towarzystwo Zagospodarowania Odpadów "3R" opowiada się za przyjęciem ustawy w wersji zaproponowanej przez Ministerstwo Środowiska 13.3.2000, po dokonaniu stosownych poprawek.

Poniżej OTZO przedstawia uwagi do przekazanego do Parlamentu projektu ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.

1. W obecnej wersji projektu ustawy usunięto zapis zobowiązujący przedsiębiorców do wnoszenia opłat za wszystkie wprowadzane przez nich na rynek produkty (art. 7). Obecnie proponuje się, żeby wysokość opłaty była iloczynem stawki opłaty i różnicy pomiędzy wymaganym a osiągniętym poziomem odzysku i recyklingu danego odpadu.

Nie wzięto jednak pod uwagę faktu, że w przypadku opakowań stawki opłat zostały ustalone na takim poziomie, który pozwalałby na zagospodarowanie maksymalnie 69% powstających z nich odpadów - przy założeniu, że wszyscy przedsiębiorcy wpłaciliby opłatę. W wariancie optymistycznym uzyska się więc co najwyżej 21% pokrycia kosztów zagospodarowania odpadów z opakowań. Podobnie będzie z innymi produktami.

Oznacza to, że odstąpiono od zasady "zanieczyszczający płaci". Zmieniono też jedną z podstawowych funkcji opłaty produktowej, jaką było mobilizowanie przemysłu do samoorganizacji i tworzenia ogólnokrajowego systemu odzysku i recyklingu odpadów, wzorem państw członkowskich Unii.

Przyjęcie ustawy w obecnej wersji oznacza, że nadal zdecydowaną większość kosztów związanych ze zbiórką i zagospodarowaniem odpadów poużytkowych będą ponosić samorządy.

1. Biorąc pod uwagę fakt, że opłatami produktowymi zostanie objętych kilkadziesiąt tysięcy podmiotów, nonsensem administracyjnym - uniemożliwiającym np. efektywną kontrolę - jest dopuszczenie do sytuacji, w której każdy przedsiębiorca lub organizacja przedsiębiorców może zorganizować swój własny system odzysku i recyklingu odpadów (art. 4). Co więcej, w aktualnej wersji projektu ustawy może to zrobić bez konieczności podpisania stosownego porozumienia z Ministrem Środowiska, które dawałoby możliwość weryfikacji wiarygodności takiej inicjatywy - np. poprzez udokumentowanie podpisania umów z przedsiębiorstwami komunalnymi i zakładami recyklingu na pozyskanie i zagospodarowanie odpadów oraz przeznaczenia na ten cel odpowiednich funduszy.
2. Opłaty produktowe mają być wnoszone przez przemysł do 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 10). Nie pozwoli to na płynne, bieżące pokrycie kosztów selektywnej zbiórki i recyklingu odpadów. Bardziej zasadne byłoby wprowadzenie obowiązku uiszczania opłat w terminie do 60 dni od daty sprzedaży produktów. Tym bardziej, że wprowadzono obowiązek składania przez przedsiębiorców kwartalnych sprawozdań z wykonania postanowień ustawy.
3. Zasada podziału środków pochodzących z opakowań (art. 23) może doprowadzić do sytuacji, w której jedno lub co najwyżej kilka województw przejmie większość z 40% opłat produktowych. Wynika to stąd, iż właściwym urzędem marszałkowskim do pobrania opłaty produktowej będzie ten, na terenie którego województwa przedsiębiorstwo wprowadzające na rynek produkt w opakowaniu ma swoją siedzibę. Większość dominujących na rynku firm ma swoje siedziby w Warszawie. Korzystniejsze zatem byłoby przekazanie opłat w 100% na wydzielone konto NFOŚiGW. Natomiast wojewódzkie fundusze przekazywałyby zbiorcze zamówienie na środki finansowe do NFOŚiGW, na podstawie otrzymanych od samorządów dowodów przekazania wysegregowanych odpadów do recyklingu.
4. W ustawie powinno się unikać określania pułapów finansowych w liczbach bezwzględnych (art. 9) z uwagi na inflację. Jeśli w najbliższych latach inflacja wyniesie średnio 6% to w 2007 r. ceny będą wielokrotnie wyższe od obecnych, co doprowadzi do znacznego ograniczenia i spłaszczenia stawek opłat produktowych.
   Proponujemy aby stawki opłat produktowych były ustalane w drodze rozporządzeń, zależnie od wzrostu poziomu inflacji.
5. Zaproponowany w załączniku nr 4 do projektu ustawy sposób określania poziomu odzysku dla opakowań jest błędny. Rezygnacja z określenia poziomu odzysku dla danego rodzaju opakowania (także w danym roku) spowoduje, że przedsiębiorcy nie będą w stanie obliczyć należnej stawki opłaty, gdyż musieliby znać poziomy odzysku osiągnięte przez wszystkich pozostałych przedsiębiorców i dla wszystkich rodzajów materiałów opakowaniowych.
   Należy zatem określić poziomy odzysku dla poszczególnych rodzajów materiałów opakowaniowych w kolejnych latach.
6. W załączniku nr 4 określono, że opony mają podlegać wyłącznie "odzyskowi". Zapis ten jest niezrozumiały i niekonsekwentny, gdyż w art. 26 ust. 2 mowa jest o przekazywaniu środków z opłat produktowych także na "recykling" opon.
   Pragniemy zwrócić uwagę, że w kraju funkcjonują co najmniej trzy instalacje do recyklingu opon, a kolejne są planowane. Recykling opon w porównaniu z ich spalaniem ma szereg zalet - pozwala na zaoszczędzenie trzykrotnie większej ilości energii, daje możliwość otrzymania wartościowych materiałów wtórnych (sadza, guma) oraz ogranicza potencjalne emisje z ich spalania.
7. Postulujemy aby środki pochodzące z opłat produktowych były przekazywane przez fundusze ochrony środowiska w pierwszej kolejności na działania prewencyjne - ograniczanie ilości odpadów u źródeł ich powstawania oraz na recykling (art. 23 - 28).

ZAŁĄCZNIK
PODATKI EKOLOGICZNE I OPŁATY PRODUKTOWE

Oznaczenia skrótów:

tak   podatek (opłata produktowa)
*   obowiązek odbioru produktu po użytkowaniu lub zorganizowania systemu zbiórki przez producenta
d   dobrowolne porozumienie przemysłu i rządu
+   propozycja ustawodawcza

Źródła:

1. Database on Environmental Taxes in the European Union Member States, Plus Norway and Switzerland. Evaluation of Environmental Effects of Environmental Taxes. EU, March 1999.
2. Economic Instruments for Pollution Control and Natural Resources Management in OECD Countries: A Survey. OECD, 24-Sep-1999.
3. Compilation of International and Domestic Electronics Recycling Initiatives, Electronic Industries Alliance, October 1999.

Opracowanie:

Organizacje, które zechcą poprzeć stanowiska OTZO dotyczące projektów ustaw, proszone są o przesłanie ich na adres:

Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Sejmu RP ul. Wiejska 4/6/8, 00-902 Warszawa tel. 0-22/694 21 85, fax: 694 16 84

Projekty ustaw i dodatkowe informacje są dostępne w Internecie:

http://www.most.org.pl/otzo