ŚRODOWISKO DLA EUROPY - SZWAJCARIA, KWIECIEŃ'93
KONFERENCJA EUROPEJSKICH MINISTRÓW OCHRONY ŚRODOWISKA
PROGRAM
PRZEDSIĘWZIĘĆ EKOLOGICZNYCH DLA EUROPY ŚRODKOWEJ I WSCHODNIEJ
Czerwcowa konferencja w Brazylii, "Środowisko i Rozwój",
pozostawiła po sobie kilka tysięcy stron dokumentów,
zawierających rekomendacje jak włączać politykę ekologiczną do
ogólnej polityki gospodarczej. Teraz nadszedł czas, żeby
przetłumaczyć przesłanie z Ziemskiego Szczytu na praktyczny
język znacznie niżej położonej codzienności. Taką właśnie
próbą adaptacji Programu 21 (Agenda 21) z Rio do skali Europy
będzie konferencja Ministrów Ochrony Środowiska krajów
europejskich w kwietniu tego roku w Szwajcarii. Przygotowania
do tej konferencji trwają już od jakiegoś czasu (właściwie od
konferencji "Environment for Europe", która odbyła się w
czerwcu'91 na zamku w Dobris'u w Czechosłowacji).
Koordynacją przygotowań zajmuje się tzw. Grupa Rzeczoznawców
(Expert Group) złożona z przedstawicieli rządów oraz
międzynarodowych organizacji i instytucji. Nadzoruje ona pracę
czterech grup zadaniowych (Task Forces): Pierwsza z nich -
"Raport o stanie środowiska Europy" - pracuje pod auspicjami
Komisji Wspólnot Europejskich oraz Europejskiej Komisji
Gospodarczej (jeden z czterech regionów ONZ obejmujący
przemysłowe kraje Półkuli Północnej). Mandat tej grupy
zadaniowej przewiduje przygotowanie do końca 1993r. obszernego
raportu o ekologicznej sytuacji Europy. Pierwsza, robocza
wersja tego dokumentu ma być gotowa na szwajcarską konferencję
ministrów.
Druga grupa zadaniowa - "Ochrona Przyrody" pracuje pod
auspicjami Rady Europy. Jej mandat to opracowanie
europejskiego systemu ochrony ekosystemów, w tym
międzynarodowego systemu obszarów chronionych, ogólnej
strategii ochrony przyrody, rozwoju ekologicznie bezpiecznej
turystyki i rekreacji oraz budzenie potrzebnej do tego
wszystkiego świadomości. Trzecia grupa, "Program przedsięwzięć
w Europie Środkowej i Wschodniej" pracuje pod auspicjami
Komisji Wspólnot Europejskich, lecz rolę sekretariatu pełni
Bank Światowy oraz OECD. Mandat tej grupy przewiduje
przygotowanie szczegółowego programu działań dla wschodniej
części Europy, który obejmowałby przynajmniej trzy składniki:
zdefiniowanie głównych potrzeb inwestycyjnych w ochronie
środowiska; opracowanie propozycji instrumentów polityki
ekologicznej; oraz przygotowanie instytucji potrzebnych do
realizacji tej polityki. Pozostaje jeszcze wspomnieć o
czwartej grupie zadaniowej - "Program przedsięwzięć -
Środowisko dla Europy". Celem tej grupy, pracującej pod
auspicjami Europejskiej Komisji Gospodarczej, jest
przygotowanie podwalin pod ogólnoeuropejską politykę
ekologiczną. Będzie to realizacją zobowiązań przyjętych przez
kraje europejskie podczas Szczytu Ziemskiego w Rio.
Wiele wskazuje na to, że najważniejszy, polityczny cel
kwietniowego spotkania ministrów ochrony środowiska będą
wyznaczały problemy Europy Środkowej i Wschodniej (ESW), czyli
grupa trzecia. Pisanie dokumentu będącego programem
przedsięwzięć ekologicznych dla ESW wziął na siebie Bank
Światowy i OECD (głównie w osobie Richarda Ackermana z
Departamentu Środowiska BŚ w Waszyngtonie). W kwietniu'92 Bank
Światowy przygotował pierwszy wstęp do dokumentu, krótki szkic
zaledwie, nazwany Background Note. W październiku gotowa była
znacznie obszerniejsza druga wersja, która miała stać sie
przedmiotem konsultacji z zainteresowanymi krajami i
organizacjami: "Setting Environmental Priorities in Central
and Eastern Europe". (Ustalanie priorytetów ochrony środowiska
w ESW). Obecnie, od grudnia, istnieje już także wersja
trzecia. Ciągle nie jest to jeszcze sam Program Przedsięwzięć.
Grupa międzynarodowych organizacji ekologicznych została
także zaproszona do wzięcia udziału w przygotowaniach do
konferencji oraz do zgłoszenia swoich uwag do
wschodnioeuropejskiego dokumentu. Poniższy komentarz nie
odbiega zbyt daleko od tych uwag. Zacznijmy od krótkiego
streszczenia dokumentu przygotowanego przez Bank Światowy
"Ustalanie priorytetów ochrony środowiska w Europie Środkowej
i Wschodniej".
STRESZCZENIE DOKUMENTU
"USTALANIE PRIORYTETÓW OCHRONY ŚRODOWISKA W EUROPIE ŚRODKOWEJ
I WSCHODNIEJ"
Jego nicią przewodnią jest założenie, że ochrona
środowiska w naszej części Europy musi brać pod uwagę przede
wszystkim szczupłość dostępnych zasobów finansowych, czyli
musi być jak najtańsza.
Znaczna nadwyżka potrzeb nad możliwościami wymaga
określenia regionalnych priorytetów. Znaczy to, że instrumenty
polityki i konkretne inwestycje powinny być wprowadzane w
takiej kolejności, by zaczynały się od tych, które przynoszą
jak najwięcej korzyści przy jak najmniejszych kosztach. Zatem
społeczne korzyści wynikające ze zmniejszenia zanieczyszczeń
muszą być zawsze porównywane ze społecznymi i ekonomicznymi
kosztami redukcji tych zanieczyszczeń.
Dokument proponuje zatem hierarchię narzędzi służących
ochronie środowiska. Narzędzia te uszeregowane są według
rosnących kosztów ich stosowania. Są to kolejno:
* reformy rynkowe i przede wszystkim związany z nimi wzrost
cen energii;
* restrukturyzacja gospodarki, w tym przede wszystkim
przemysłu;
* specyficzne instrumenty polityki ekologicznej, (interwencje
w mechanizm rynkowy) wsparte wiarygodną egzekucję oraz
sprawnie zarządzanymi i innowacyjnymi instytucjami;
* celowe wydatki (inwestycje) kierowane tam, gdzie inne środki
zawodzą.
Październikowa (wcześniejsza) wersja dokumentu zawierała
propozycję etapowej realizacji tych środków (po kolei).
Eksperci organizacji ekologicznych nie byli tym zachwyceni i
podkreślili błąd polegający na wyeksponowaniu tylko jednego
kryterium oceny przy pominięciu innych, które powinny także
determinować wybór danego narzędzia (instrumentu, polityki) w
konkretnej sytuacji. Przy dokonywaniu wyboru należy wziać pod
uwagę przynajmniej jeszcze korzyści ekologiczne, jakie dany
środek przyniesie. Krytykowano także propozycję przesunięcia w
czasie poszczególnych przedsięwzięć, zwłaszcza sugestię, aby
reformy rynkowe poprzedzały wprowadzanie polityk
ekologicznych. Pod wpływem tej krytyki, ostatnia, grudniowa
wersja dokumentu została poprawiona i dobitnie stwierdza:
"Narzędzia te muszą być stosowane równocześnie i wzajemnie się
uzupełniać".
Następnie dokument identyfikuje kilka najostrzejszych
problemów ekologicznych w ESW. Autorzy dzielą je następująco:
straty zdrowotne spowodowane degradacją środowiska, straty w
majątku produkcyjnym (gospodarcze), oraz straty w środowisku
przyrodniczym, które nie wywierają bezpośredniego wpływu na
ludzkie zdrowie i efektywność produkcji. Zagrożenie zdrowia
ludzkiego uznano za zdecydowanie najważniejszy problem,
podczas gdy stratom przyrodniczym otwarcie przyznano
drugorzędne znaczenie.
Najwięcej miejsca zajmuje omówienie konkretnych
przedsięwzięć, które - według słów autorów, powinny przynieść
znaczące osiągnięcia ekologiczne w stosunkowo krótkim czasie.
Działania te powinny się rozpocząć, zaraz po tym jak ukończone
zostaną liczne, prowadzone obecnie, studia i analizy. Dosyć
szczegółowo rozpisano w dokumencie cztery główne części
składowe programu działań:
Po pierwsze wprowadzenie lepszych polityk ekonomicznych,
które zawierałyby bodźce zniechęcające do rozrzutnej
gospodarki zasobami naturalnymi. Środki polityki ekonomicznej
powinny, według słów raportu, przyspieszać stopniowe
zastępowanie starych i uciążliwych sposobów produkcji nowszymi
i "czystszymi" technologiami. Podkreślono zwłaszcza korzystny
wpływ, jaki na zmniejszenie emisji zanieczyszczeń powietrza
wywrze podniesienie cen energii do poziomu Europy Zachodniej.
Po drugie, zastosowanie specyficznych narzędzi polityki
ekologicznej, które regulowałyby i penalizowały zachowania
groźne dla środowiska oraz wzmacniały ekonomiczne bodźce
skłaniające do zmiany technologii. Dokument grudniowy
(ostatni) zachęca do ustalenia i skutecznego egzekwowania
standardów jakości środowiska oraz elastycznych standardów
emisji. Wzywa kraje ESW do przyjecia za układ odniesienia
dyrektyw Komisji Europejskiej dotyczących standardów
ekologicznych. Poza standardami dokument postuluje powszechne
stosowanie i podniesienie wysokości cenowych instrumentów
ochrony środowiska, zwłaszcza opłat za emisje
Po trzecie, określenie wyraźnych priorytetów dla
bezpośrednich inwestycji służących ochronie środowiska.
Chodzi tu o wsparcie z finansów publicznych takich
przedsięwzięć, które trudno wymusić innymi środkami polityki
gospodarczej i ekologicznej. Ustalenie hierarchii ważności
powinno wyłonić sektory i obszary geograficzne w które
najpierw należałoby skierować skąpe zasoby finansowe.
Wstępnie oszacowano, że w gospodarce wodnej priorytetem będzie
podstawowe (1-go stopnia) oczyszczanie ścieków komunalnych
odprowadzanych do wód powierzchniowych oraz zagwarantowanie
wody pitnej dla obszarów wiejskich. W gospodarce odpadami
(stałymi, niebezpiecznymi, atomowymi) za najważniejsze uznano
uszczelnianie istniejących i planowanych składowisk. Dokument
przewiduje także inwestycje w ochronę ekosystemów i obszarów
chronionych. Sporo miejsca poświęcono również sposobom
wypełniania przez kraje ESW międzynarodowych zobowiązań
ekologicznych. Dokument omawia strategie ograniczania emisji
gazów powodujących kwaśne deszcze (SO2 i NOx), gazów
niszczących ozon stratosferyczny, oraz tych, które powodują
efekt szklarniowy.
Po czwarte, raport poświęca nieco miejsca instytucjom
potrzebnym do sprawnego osiągania celów ekologicznych. Autorzy
piszą o potrzebie zachowania równowagi pomiędzy
decentralizacją kompetencji w ochronie środowiska, a
utrzymaniem odpowiedzialności centralnych ministerstw za
określanie ogólnych celów i zasad polityki ekologicznej oraz
za ogólną koordynację przedsięwzięć regionalnych. Ponadto
autorzy piszą o potrzebie budowy sprawnej lecz jak najtańszej
sieci monitoringu emisji i stężeń.
Dokument zapowiada, że podstawowy i najważniejszy
dokument "Program przedsięwzięć ekologicznych w Europie
Środkowej i Wschodniej" będzie (był) pisany w grudniu'92.
Wstępne rezultaty prowadzonych studiów mają ujrzeć światło
dzienne na początku 1993r.
OPINIA ORGANIZACJI EKOLOGICZNYCH
Organizacje ekologiczne na spotkaniu w Wiedniu,
zorganizowanym przez "Global 2000" w listopadzie'92 wyłoniły
grupę ludzi, którym powierzono opracowanie uwag do
wcześniejszej, październikowej wersji dokumentu. Kilka
zastrzeżeń miało dosyć generalny charakter, odnoszący się do
konstrukcji dokumentu, kilkanaście zaś innych - charakter
bardziej szczegółowy, dotyczący poszczególnych rozdziałów, lub
wręcz sformułowań.
uwaga pierwsza
Odnosiła się ona do mocno podkreślanego we wstępie
twierdzenia, że straty powodowane degradacją środowiska w ESW
są niższe niż to uprzednio oceniano. Twierdzenie to nie ma
podstaw empirycznych. Autorzy sami przyznają, że powszechne
szacunki strat ekologicznych w ESW nie zostały jeszcze
przeprowadzone. Z punktu widzenia racjonalności podejmowanych
decyzji niezwykle istotne jest szacunkowe określenie strat w
środowisku. Wielkość unikniętych strat służy bowiem jako miara
korzyści wynikających ze stosowania polityki ekologicznej.
Sami autorzy dokumentu zauważają to zresztą gdzie indziej:
"korzyści te są mierzone jako ekwiwalent strat, które by
wystąpiły gdyby dana polityka lub inwestycja nie została
przeprowadzona" (par.24). Jeżeli okaże się, że przypuszczenie
autorów dokumentu nie znajduje potwierdzenia w faktach, to
przynajmniej dwie ważne rekomendacje dotyczące polityki
ekologicznej będą błędne:
Po pierwsze, nie da się utrzymać twierdzenia, że reformy
rynkowe przyniosą automatyczną poprawę stanu środowiska oraz,
że powinny - jako najbardziej efektywny rodzaj ochrony
środowiska - odsunąć w czasie wprowadzanie polityki
ekologicznej.
Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia ani w teorii
ekonomii środowiska, ani w praktyce światowej. Jest sprzeczne
nawet z poglądami samego Banku Światowego wyrażonymi w innych
raportach (np w "Poland, Environmental Strategy", rep no.
9808-POL), gdzie można znaleźć pogląd, że w krótkim okresie
program dostosowawczy (structural adjustment) gospodarki
post-komunistycznej może w rzeczywistości zwiększyć aniżeli
zmniejszyć presję na środowisko. Oczywiście, nie kwestionowano
prawdopodobnego pozytywnego ekologicznie efektu zwiększenia
ogólnej efektywności systemu gospodarczego. Nie kwestionowano
także racjonalności etapowania wydatków inwestycyjnych w
warunkach, w których nie nie można mieć wszystkiego na raz.
Jednakże poważnym błędem jest takie rozszerzanie tych
spostrzeżeń, które prowadzi do wniosku, że reformy rynkowe
mogą poprzedzać i w krótkim okresie zastąpić właściwą politykę
ekologiczną. Wyższe ceny energii, na przykład, będą korzystne
dla środowiska, ale bez korekcyjnej polityki ekologicznej nie
są zdolne odzwierciedlić różnych ekologicznych kosztów różnych
źródeł energii. Problemy ekologiczne pojawiły się właśnie jako
rezultat niezdolności rynku do uchwycenia w cenach tzw.
zewnętrznych efektów ekologicznych - np. kosztów utraty
zdrowia nie tych, którzy spowodowali zanieczyszczenie. Jeżeli
koszty te są niewielkie, to można je pominąć, gdyż wtedy
oszczędności wynikające z nieingerowania w mechanizm rynkowy
(każda interwencja kosztuje) moga okazać się większe niż
korzyści które interwencja by przyniosła (uniknięte straty
spowodowane degradacją środowiska).
Jednakże, trzeba najpierw mieć silne argumenty przemawiające
za tym, że straty ekologiczne (potencjalne korzyści z polityki
ekologicznej) są rzeczywiście tak niskie, że można je pominąć.
Bardzo niewielu ekonomistów odważyłoby się dzisiaj
"pozostawić" środowisko konkurencyjnej grze rynkowej. Tak jak
wszędzie na świecie działalność gospodarcza, by spełniała
wymogi efektywności ekonomicznej, wymaga raczej korekty tam
gdzie powoduje występowanie ekologicznych efektów zewnętrznych
i gdzie przekracza dopuszczalną skalę korzystania z zasobów
środowiska (które są i pozostaną w większości dobrami o
charakterze publicznym o nieograniczonym dostępie,
pozbawionymi dobrze funkcjonujących rynków).
Po drugie, merytorycznie nieuzasadnione będzie
rekomendowanie stosowania w pierwszym rzędzie cenowych bodźców
wśród instrumentów ochrony środowiska. Rozsądne stosowanie
różnorodnych instrumentów - zarówno tych które tworzą cenowe
bodźce do ograniczenia emisji jak i tych które wyznaczają
ilościowe ograniczenia emisji - będzie opcją, która
minimalizuje społeczne koszty nieuniknionych błędów przy
stosowaniu polityki ekologicznej w rzeczywistym, niedoskonałym
świecie. Argumentację można w pewnym uproszczeniu przedstawić
następująco: teoria ekonomii środowiska wyróżnia kilka
optymalnych instrumentów ochrony środowiska. Są one ponadto w
pewnych warunkach ekwiwalentne, to znaczy przynoszą ten sam,
optymalny rezultat i wszystko jedno, które się stosuje.
Rezultatem optymalnym w sensie ekonomicznym jest obniżenie
emisji z danego źródła do takiego poziomu, przy którym strata
spowodowana (gdziekolwiek) przez dodatkową jednostkę
zanieczyszczenia równa jest kosztom które trzeba ponieść, aby
zmniejszyć emisję o tę jednostkę. Teoria mówi, że
ekwiwalentnymi instrumentami jest opłata za emisję lub
wyznaczenie ilościowego ograniczenia emisji w odpowiednich,
optymalnych wysokościach - takich by osiągnąć optymalny
rezultat. Rozwiązania optymalne w ekonomii mają to do do
siebie, że z reguły wymagają spełnienia niemożliwych założeń.
W tym przypadku wymagana jest precyzyjna znajomość strat
powodowanych przez każdą dodatkową jednostkę zanieczyszczenia
oraz równie precyzyjna wiedza o kosztach obniżania emisji. W
rzeczywistym, nie-optymalnym świecie, tak opłaty, jak i
ograniczenia ilościowe będą wyznaczone na błędnym poziomie (za
wysoko lub za nisko), gdyż perfekcyjna wiedza rzadko bywa
dostępna. Każdy błąd przynosi straty. Dlatego w rzeczywistym
świecie ważnym parametrem decydującym o wyborze tego a nie
innego instrumentu powinien być względny koszt popełnienia
błędu przy ustalaniu wysokości opłaty/limitu.
Ekonomia środowiska dostarcza tu pewnych wskazówek. Otóż
panuje dosyć powszechna zgodność, że (w uproszczeniu) dopóki
straty w środowisku są mniejsze niż koszty zmniejszenia
emisji, to całkowite koszty popełnienia pomyłki są większe,
gdy wybór pada na instrumenty, które ograniczają wielkość
emisji (np. uprawnienia zbywalne) a nie na instrumenty cenowe
(np. opłaty za emisję). Odwrotnie, jeżeli uniknięte dodatkowe
straty ekologiczne są znaczne, a dodatkowa redukcja emisji
jest wciąż tania - wtedy źle obliczona opłata przynosi większą
stratę dobrobytu niż źle obliczony limit emisji dla uprawnień
zbywalnych. Autorzy dokumentu najwyraźniej byli głęboko
przekonani, że koszty stosowania różnych instrumentów są
ważniejsze niż szkody którym można zapobiec - czyli zakładali
bez dowodu, że koszty polityki ekologicznej rosną szybciej niż
korzyści wynikające z poprawy stanu środowiska.
Krytyka ekspertów organizacji ekologicznych sprowadzała się do
tego, że zanim nie zostaną zakończone szacunki pieniężnych
strat wynikających z degradacji środowiska w ESW przedwczesne
są wszelkie kategoryczne stwierdzenia czy straty (czyli
korzyści ze stosowania polityki ekologicznej) są większe, czy
mniejsze, niż uprzednio oceniano. Jeżeli trwające obecnie
badania ujawnią niewielkie straty, to będzie to oznaczało, że
instrumenty cenowe będą korzystniejsze. Jeżeli natomiast,
wycena strat wykaże wysokie krańcowe koszty degradacji
środowiska, to większy nacisk trzeba będzie położyć na
stosowanie instrumentów ilościowego ograniczania emisji oraz
na programy wydatków publicznych. Możliwe do uniknięcia straty
usprawiedliwią stosowanie bardziej kosztownych instrumentów,
lecz takich, które dają większą pewność co do efektu
ekologicznego.
Ekolodzy postulowali aby na "wczesnym etapie
przygotowania raportu (kiedy nie zakończono jeszcze studiów
szczegółowych) zmieniono go w taki sposob, aby zaprezentować
wszelkie dobre i złe doświadczenia związane ze stosowaniem
rozmaitych rodzajów polityki ekologicznej i związanych z nią
instrumentów bez przedwczesnych, a priori zgłaszanych
przekonań o generalnej wyższości jednych opcji nad innymi.
uwaga druga
Eksperci organizacji ekologicznych mieli zastrzeżenia, że
dokument nie zawiera żadnej analizy dotychczasowej doświadczeń
krajów ESW z wprowadzaniem polityki ekologicznej w okresie
przemian ustrojowych. Traktuje ESW jak niezapisaną tablicę
ignorując istniejące tam rozwiązania instytucjonalne, ramy
legislacyjne oraz realizowane cele. Widać, że dokument został
napisany głównie przez ekspertów zachodnich, bez uwzględnienia
uwag rządów, ekspertów oraz organizacji pozarządowych z ESW.
uwaga trzecia
Dokument nie zawiera dyskusji nad mechanizmami
finansowania inwestycji ekologicznych w ESW. Dotyczy to nie
tylko programów pomocy bilateralnej, czy transferu kapitału
inwestycyjnego w ramach międzynarodowych programów i
instytucji finansowych (PHARE, IFC, EBRD, BŚ itp.), lecz -
przede wszystkim - innowacyjnych mechanizmów finansowania tych
inwestycji. W dokumencie nie ma mowy o ewentualnym objęciu ESW
podatkiem od emisji CO2 (carbon tax), który przygotowuje
Komisja Europejska (Amerykanie mają alergię do tych
propozycji). Dokument także ignoruje inne zgłaszane uprzednio
propozycje, takie jak ekokonwersja, międzynarodowy handel
emisjami (lub jego skromniejsza wersja proponowana przez
Norwegię - tzw. joint implementation).
Nie ma także mowy o mechanizmach zachęcajacych sektor prywatny
do inwestowania w "ekologicznie poprawne" projekty - np.
fundusze gwarancji kredytowych, które brałyby na siebie część
ryzyka, że koszty likwidacji przeszłych zanieczyszczeń mogą
okazać się wyższe niż inwestor przypuszczał. Znacznie
ułatwiłoby to negocjacje nad transferem zobowiązań
ekologicznych w procesach prywatyzacji i usunęłoby jedną z
barier utrzymujących ekologicznie odpowiedzialnych inwestorów
z dala od ESW.
uwaga czwarta
Dokument opiera się na słusznym przekonaniu, że kraje ESW
powinny korzystać z najlepszych doświadczed innych krajów oraz
wyciągać wnioski z błędów popełnionych na Zachodzie. Jednakże
zaprezentowana analiza ułomności zachodnich polityk
ekologicznych jest wyjątkowo powierzchowna i selektywna.
Wynikły z tego błędne rekomendacje w kilku dziedzinach
polityki ekologicznej:
1. Wśród przedsięwzięć służących ochronie powietrza dokument
proponuje, że najtańszą metodą redukcji lokalnych stężeń SO2
byłoby w zasadzie rozpuszczenie zanieczyszczeń poprzez
rozproszenie ich na dużych obszarach przy użyciu wysokich
kominów. Doświadczenia krajów ESW mogłyby się tu przydać, gdyż
spora część kwaśnych opadów w tej części Europy pochodzi z
Zachodu. Ilość ta znacznie wzrosła w czasach, gdy kraje Europy
Zachodniej zaczęły stosować politykę wysokich kominów.
Podobnie rozwiązanie problemu SO2 w Wielkiej Brytanii poprzez
rozproszenie gazu wysoko w powietrzu było ekonomicznie
efektywną polityką dla Wielkiej Brytanii ale okazało się
bardzo kosztowne dla Szwecji. Nawet w tym przypadku nie
osiągnięto dotąd zgodności na temat rzeczywistej wartości
strat ekologicznych ponoszonych w Skandynawii. Dokument
wspomina co prawda, że wysokie kominy mogą być budowane
"jeżeli straty w środowisku spowodowane przez daleki opad
kwaśnego deszczu będą względnie mniejsze niż straty wynikające
z wysokich stężeń lokalnych. W rzeczywistym świecie
zastrzeżenie to jest trudne do spełnienia z przynajmniej dwóch
względów - po pierwsze pomiar i porównanie tych strat bedzie
jeszcze długo obciążone znaczną niepewnością, a po drugie z
punktu widzenia polityka lokalnego warunek ten będzie zawsze
spełniony, a dla odległej ofiary kwaśnego deszczu - nigdy.
2. Dokument postulował wzorowane na Zachodzie proekologiczne
przekształcenia strukturalne w przemyśle. Krytycy podkreślali,
że naśladowanie rekomendowanej drogi Zachodu (zmniejszenie
udziału przemysłu w Produkcie Krajowym Brutto na rzecz sektora
usług, oraz ograniczenie ciężkiego przemysłu na rzecz
przemysłów tzw. nowoczesnych, naukochłonnychę może okazać się
trudne lub mało pożądane. Nie ma bowiem pewności do jakiego
stopnia proekologiczne przekształcenia w gospodarkach
zachodnich zostały osiągnięte dzięki przeniesieniu uciążliwej
dla środowiska i zasobochłonnej produkcji do krajów mniej
uprzemysłowionych. Dokument powinien zawierać ocenę tego
zjawiska, łącznie z przypuszczeniem, że proces ten przyczynić
się do wzrostu zagrożeń globalnych. Ani Bank Światowy, ani
rządy krajów Europy Zachodniej nie powinny zachęcać nikogo do
popełniania tego samego błędu, nawet jeżeli byłoby to możliwe
w krótkim okresie dla niektórych krajów ESW.
Dlatego dokument powinien explicite zachęcać rządy Europy
Wschodniej i Zachodniej do poszukiwania wielostronnych
rozwiązań opartych na wzajemnej współpracy, także w krótkim
okresie. Powinno to być szczególnie pilne w dziedzinach, w
których kraje Europy Zachodniej przyczyniają się do problemów
w krajach ESW, oraz tam gdzie kraje Europy Zachodniej będą
"pasażerami na gapę" korzystającymi z części korzyści
wynikających ze stosowania polityk ekologicznych w krajach
ESW.
3. Omawiając ograniczanie emisji z pojazdów mechanicznych
dokument proponuje stosowanie bodźców podatkowych w celu
promocji urządzeń zmniejszających emisje samochodowe oraz w
celu zachęcania do nabywania "czystych samochodów". Eksperci
organizacji ekologicznych uważają, że nie wyciągnięto
wystarczających wniosków z porażki polityki "czystego
samochodu" w Europy Zachodniej (patrz np. doroczny raport
ekologiczny rządu brytyjskiego za r. 1992 który stwierdza, że
"korzyści z ograniczania zanieczyszczeń samochodowych mogą
zostać zaprzepaszczone wskutek nieustannie rosnącej ilości
samochodów i zatłoczenia dróg".
Dlatego w celu uniknięcia kosztownych pomyłek Zachodu
postulowali oni by dokument zachęcał kraje ESW do stosowania
rozwiązań zmierzających do zmniejszenia transportochłonności
obszarów miejskich i aktywności gospodarczej w ogóle oraz do
wprowadzania bodźców do zmiany kompozycji środków transportu -
na rzecz powszechniejszego użycia transportu publicznego i
rowerów. Instrumentami tymi mogą być opłaty za korzystanie z
przestrzeni dróg, narzuty ekologiczne na paliwa, a także
tworzenie obszarów miejskich wolnych od ruchu samochodowego.
4. W części poświęconej gospodarce odpadami miejskimi dokument
przewiduje, że strumień odpadów komunalnych będzie rósł
szybciej niż dochód narodowy przez najbliższą dekadę.
Stwierdza, że odzysk papieru może okazać się ekonomicznie
opłacalny. Za priorytet w krótkim okresie uznano poprawę
zarządzania wysypiskami oraz instalowanie urządzeń do
zgniatania odpadów. Krytycy podkreślali, że Europie Zachodniej
wiele lat zabrało przesunięcie punktu ciężkości w gospodarce
odpadami z zarządzania wysypiskami w stronę zarządzania pełnym
cyklem życia produktu (od pozyskania surowca do
pokonsumpcyjnych pozostałości). Obecnym celem staje się raczej
minimalizowanie strumienia odpadów, które trafiają na
wysypisko.
Jeżeli dokument ma pomóc w unikaniu błędów Zachodu, to
priorytety gospodarki odpadami komunalnymi powinny zostać
odpowiednio przeformułowane, tak aby odzwierciedlić hierarchię
celów: Najpierw, zmniejszać zużycie. Jeżeli się nie da, to
używać wielokrotnie tego samego produktu. W trzeciej
kolejności - odzyskiwać surowce wtórne. Te cele powinny być
odzwierciedlone w krótkookresowych priorytetach inwestycyjnych
na równi z inwestycjami w zgniatanie odpadów. Powinny one
zostać osiągnięte zanim zarządzanie wysypiskami stanie się
zaporowo drogie na skutek wyczerpanej pojemności. Oczywiście
nie może to oznaczać spychania na plan dalszy inwestycji
mających na celu zmniejszanie ryzyka zdrowotnego w przypadkach
drastycznie zaniedbanych wysypisk.
EPILOG
Powyżej starałem się naszkicować treść dokumentu, który z
pewnością wywrze duży wpływ na ewolucję ochrony środowiska w
ESW. Zarysowałem też główne zastrzeżenia, jakie do treści tego
dokumentu zgłosiła grupa wyłoniona przez przedstawicieli
kilkudziesięciu organizacji ekologicznych. Na zakończenie mam
jeszcze dwie nowiny: jedna dobrą, a drugą złą. Dobrą nowiną
jest to, że najnowsza, grudniowa wersja omawianego dokumentu
uwzględnia wiele postulatów organizacji ekologicznych. Złą
nowiną, jest natomiast przykry fakt, że z technicznych
względów dyskusja nad tym dokumentem, przed jego ostatecznym
sfromułowaniem i przyjęciem będzie raczej niemożliwa. To o
czym pisałem nie jest nawet jeszcze samym najważniejszym,
Programem Przedsięwzięć. W grupie, która go pisze nie ma
nikogo z ESW. Nawet rządy naszych krajów dostają bardzo
krótkie, kilkutygodniowe terminy na konsultacje kolejnych
wersji tekstów. Jeżeli ktoś jednak pragnie dowiedzieć sie
czegoś więcej, lub próbować coś zmienić to polecam kontakt z
osobą w Ministerstwie Ochrony Środowiska, która kieruje
przygotowaniami do konferencji ministrów w Szwajcarii:
Dyr. Andrzej Czyż
Ministerstwo Ochrony Środowiska
Departament Zagraniczny
Wawelska 52-54
00-920 Warszawa
Użyteczny też będzie kontakt z Przemyślawem Czajkowskim,
który stara się w miarę swych sił rozszerzyć udział
organizacji ekologicznych ze wschodniej części Europy w
przygotowaniach do szwajcarskiej konferencji. Adres:
Pięciolinii 8/41
02-784 Warszawa
Grzegorz Peszko
Do spisu