"Zielone Brygady. Pismo Ekologów" nr 10 (76), Październik'95

UWAGI DO PROGRAMU WĘZŁOWEGO
"OCHRONA ŚRODOWISKA I EKOROZWÓJ"
W "STRATEGII DLA POLSKI"

Pojawienie się w ramach Strategii dla Polski osobnego programu węzłowego, poświęconego ochronie środowiska i ekorozwojowi, należy powitać z zadowoleniem. Jest to mocno spóźniony wyraz akceptacji przez Rząd ważności spraw związanych z ochroną środowiska. Budzi to nadzieje, że Rząd przyjmie aktywniejszą postawę w dziedzinie wspierania ekorozwojowego modelu polityki gospodarczej.

Po bliższym zapoznaniu się z treścią programu węzłowego Ochrona środowiska i ekorozwój powstają wątpliwości, czy przedstawiony program spełni oczekiwania w zakresie ekorozwoju. Program ten charakteryzuje się pewną ogólnikowością oraz brakiem precyzji i konsekwencji stosowanych pojęć, co może postawić pod znakiem zapytania możliwości oceny i kontroli jego realizacji przez społeczeństwo i jego najwyższe przedstawicielstwa: Sejm i Senat RP. Pragniemy zwrócić uwagę na najważniejsze, naszym zdaniem, mankamenty proponowanego programu węzłowego. Sądzimy, że ich usunięcie umożliwi efektywne równoważenie racji ekonomicznych, społecznych i ekologicznych, a także pomoże w rozszerzeniu społecznej akceptacji tego dokumentu oraz w lepszym jego zrozumieniu przez społeczeństwo.

I. DIAGNOZA

  • Diagnoza stanowi zestawienie przypadkowo i niezbyt trafnie wybranych informacji z zakresu ochrony środowiska, odnoszących się raczej do przeszłości niż do stanu obecnego. Brak w niej m.in.

  • oceny podstawowych procesów zachodzących w naszej gospodarce, a więc prywatyzacji i przekształceń własnościowych, masowej motoryzacji, przyrostu opakowań i problemów z tym związanych;
  • odniesień do zaniedbań w ochronie środowiska, jako spuścizny pozostawionej po okresie intensywnej industrializacji i gospodarki planowej;
  • uwzględnienia roli świadomości ekologicznej społeczeństwa, a zwłaszcza polityków i biznesmenów oraz działaczy samorządowych, jako
  • czynnika decydującego o wdrażaniu polityki ekologicznej państwa oraz ekorozwojowej koncepcji polityki gospodarczej;
  • jakiejkolwiek wzmianki o walorach przyrodniczych Polski, konieczności ich obrony przed dalszą dewastacją oraz ich wykorzystaniu jako samodzielnego czynnika rozwoju gospodarczego.

  • Wątpliwości budzi lakoniczność informacji o stanie środowiska, która w niektórych miejscach dokumentu stwarza wrażenie, jakby sprawa została już załatwiona, jak np. stwierdzenia o jakości żywności w Polsce oraz o jakości powietrza.

  • W tej diagnozie nie wspomina się w ogóle o ekorozwoju (czy coś się w tym kierunku robi, czy już dzieje się coś, co może prowadzić do tego typu rozwoju - coś, co można by uznać za stwarzanie warunków dla ekorozwoju, itd.)
  • Z użytych w diagnozie sformułowań wynika, że autorzy nie rozróżniają trzech aspektów ekorozwoju:
  • inwestycji w infrastrukturę ochrony środowiska (tzw. inwestycje końca rury), często krytykowanych, ale niezbędnych;
  • inwestycji restrukturyzacyjnych i modernizacyjnych o charakterze proekologicznym (nowe techniki i technologie, innowacje produktowe, zmiany organizacyjne i zarządzania);
  • działań na rzecz zmiany postaw konsumpcyjnych społeczeństwa.

  • II. CELE

  • Cele sformułowano niezręcznie:
  • poziom specyfikacji celów jest nadmiernie zróżnicowany, z jednej strony bardzo szczegółowy, z drugiej - ogólny;
  • niektóre cele opatrzono komentarzem - p.3, niektóre nie - pp.1 - 2 oraz 4;
  • w specyfikacji celów posłużono się nieprecyzyjnymi określeniami: np. czy przez politykę społeczno-gospodarczą rozumiano pracę, czy też konkretny dokument, czym jest postęp proekologiczny w rozumieniu autorów: obniżeniem emisji czy zwiększeniem stopnia redukcji zanieczyszczeń w urządzeniach ochrony środowiska, a może polepszeniem precyzji rejestracji i odczytu zanieczyszczeń w urządzeniach monitoringu.

  • Sformułowanie pierwszego celu jest niezręczne, gdyż sugeruje, że rząd wprowadzi ustawowe zapisy, wdrażające ekorozwój i to załatwi problem. Natomiast trzeba bardzo precyzyjnie stwierdzić, że chodzi o stwarzanie przez rząd i jego agencje centralne oraz regionalne korzystnych warunków podejmowania samodzielnych decyzji ekonomicznych przez podmioty gospodarcze i decyzji o zakupach dóbr i usług przez konsumentów, które są zgodne z ekologicznie trwałym i ekologicznie zrównoważonym rozwojem.

  • Niektóre cele są kontrowersyjne zarówno z ekonomicznego, jak i z ekologicznego punktu widzenia: Nie powodując gwałtownych zagrożeń nadmiernym obciążeniem podmiotów o przestarzałych technologiach, wymuszane będą jednak stopniowe inwestycje na rzecz postępu proekologicznego. Wydaje się, że w dokumencie określającym strategię gospodarczą Polski nie powinna się znaleźć deklaracje wspierania ekonomicznie, technologicznie i ekologicznie zacofanych przedsiębiorstw, nawet jeśli Rząd ma to zamiar czynić. Natomiast problemy ekologiczne stanowić powinny przedmiot negocjacji - obok problemów ekonomicznych i społecznych - zainteresowanych stron, aby zrealizować w praktyce zalecenia Polityki ekologicznej państwa. Takie właśnie stwierdzenie powinno być elementem rządowej strategii dla Polski.

  • Należy zwrócić uwagę na brak zbieżności proponowanych celów z krótko- i średnioterminowymi priorytetami Polityki ekologicznej państwa, co pod znakiem zapytania stawia możliwość realizacji tych ostatnich. Nie uwzględniono m.in. następujących celów:
  • uspołecznienie zarządzania ochroną środowiska;
  • działanie na rzecz egzekwowania zasady praworządności (w znaczeniu, że każda osoba - fizyczna i prawna - w jednakowy sposób odpowiedzialna jest za działania na rzecz ochrony środowiska) oraz zasady likwidacji zanieczyszczeń u źródła (w miejsce dotychczas stosowanych technologii "końca rury").

  • Jako jeden z wiodących celów w omawianym programie proponujemy dodać: wspieranie proekologicznej restrukturyzacji gospodarki kraju.

  • Konsekwencją ogólnikowości, kontrowersyjności oraz braku precyzji sformułowań celów jest niejasność programu, poszczególnych jego zadań, a co za tym idzie, powstaje problem oceny i kontroli jego realizacji przez społeczeństwo i jego przedstawicielstwa.

  • III. śRODKI

  • Odwoływanie się do Programu wykonawczego do polityki ekologicznej państwa do 2000r. jako do jedynego dokumentu określającego priorytety, kierunki i harmonogram przedsięwzięć proekologicznych w ramach Strategii dla Polski jest błędne. Program ten został sporządzony pod kompetencje i obowiązki Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Koncentruje się na zagadnieniach wąsko pojętej ochrony środowiska i jego struktura odpowiada z grubsza dziedzinom ochrony środowiska. Pozostaje w sprzeczności z ideą wprowadzenia do polityki społeczno-gospodarczej kraju zasad ekorozwoju. Będzie ona realizowana (bo inaczej być nie może) przez kierownictwa poszczególnych resortów i sektorów gospodarki, zarządy przedsiębiorstw i samorządy, na co, jak wynika z dotychczasowych doświadczeń, resort ochrony środowiska miał i ma niewielki wpływ. Należy więc uzupełnić zestaw dokumentów kierunkowych programu Ochrona środowiska i ekorozwój o tzw. polityki resortowe (po reformie administracji centralnej - polityki dziedzinowe) i sektorowe: politykę prywatyzacji, politykę transportu, politykę energetyczną, politykę rolną oraz o restrukturyzacyjne programy regionalne dla Górnego Śląska, Zielonych Płuc Polski, okręgu wałbrzyskiego, łódzkiego, tarnobrzeskiego, legnickiego itp.

  • Rozdział Środki należy poddać następującym korektom i uzupełnieniom:
  • w zakresie legislacji:
  • Priorytet należy nadać opracowaniu nowej ustawy o ochronie środowiska i to z dużym udziałem szerokich kręgów społeczeństwa (władz gminnych, przedstawicieli biznesu, związków zawodowych, organizacji pozarządowych).

  • w zakresie systemów finansowania:
  • Propozycje w zakresie systemów finansowania stanowią kontynuację rozwiązań stosowanych w praktyce już w latach ubiegłych. Sprawdziły się one w trakcie realizacji przedsięwzięć głównie z zakresu wąsko pojętej ochrony środowiska (małe i średnie inwestycje "końca rury" samorządów oraz podmiotów gospodarczych). Natomiast były one w wysokim stopniu niewystarczające do finansowania wielkich inwestycji infrastrukturalnych oraz wspierania inwestycji proekologicznej restrukturyzacji przedsiębiorstw. W związku z tym brak informacji na temat działań, mających na celu tworzenie warunków dla wspólnego finansowania inwestycji proekologicznych (np. przez budżet, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, banki komercyjne i budżety własne podmiotów gospodarczych, budżety samorządowe) oraz warunków dla funkcjonowania rynku kapitałowego dla ekorozwoju, należy uznać za duże niedopatrzenie.

  • Propozycja umacniania istniejących już instytucji finansowych (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Bank Ochrony Środowiska S.A.) bez zmiany dotychczasowej formuły ich działania budzi pewne wątpliwości. Wydaje się, że powinny one w większym niż dotąd stopniu uczestniczyć w finansowaniu wielkich inwestycji infrastrukturalnych w ochronie środowiska oraz restrukturyzacyjnych i modernizacyjnych w przemyśle.

  • W zakresie systemu finansowania zadeklarowano zwiększenie udziału środków finansowych, będących w dyspozycji samorządów. Nie podano natomiast żadnej informacji o konkretnych rozwiązaniach systemowych, gwarantujących wzrost tych środków.

  • Wątpliwości budzi pewność, z jaką deklaruje się wprowadzenie kilku innych narzędzi systemowych:
  • Czy istnieją już realne podstawy ekonomiczne i organizacyjne utworzenia systemu ubezpieczeń ekologicznych?1)
  • Czy możliwe jest objęcie systemem opłat za korzystanie ze środowiska wszystkich podmiotów?2)
  • Czy organy przedstawicielskie: Sejm RP i Senat RP mają wystarczającą wolę polityczną wprowadzenia nowych instrumentów ekonomicznych, takich jak np. narzutu ekologicznego od paliw?
  • Czy istnieją już wystarczające prawno-instytucjonalne i ekonomiczne uwarunkowania wdrożenia zbywalnych uprawnień do korzystania ze środowiska?3)
  • O wdrożeniu powyższych rynkowych instrumentów polityki ekologicznej mówiono już w 1990r.4)
  • Zakres stosowania w praktyce ekologicznych instrumentów rynkowych będzie swoistym sprawdzianem skuteczności wdrażania zasad ekorozwoju w gospodarce Polski w najbliższych latach. W związku z tym wydaje się uzasadnione przeprowadzenie weryfikacji dotychczas stosowanych oraz nowych instrumentów finansowych z punktu widzenia możliwości realizacji ekorozwoju.

  • w zakresie stosunków z zagranicą:
  • Użyte sformułowania podkreślają rolę Polski w wykorzystaniu pomocy i ofert współpracy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi i ekologicznymi oraz z poszczególnymi krajami. Traktują wprowadzenie międzynarodowych standardów ekologicznych oraz procesy dostosowawcze jako warunek integracji polskiej gospodarki z krajami OECD oraz UE. Braknie natomiast wzmianki o kosztach procesów dostosowawczych oraz przedsięwzięciach, jakie Rząd ma zamiar poczynić, aby sprostać tym wyzwaniom (np. w zakresie motoryzacji i polityki rolnej). Uwaga ta dotyczy również programu węzłowego: Od OECD do Unii Europejskiej.

  • w zakresie innych przedsięwzięć:
  • Zestaw proponowanych przedsięwzięć należy uzupełnić o dodatkowe punkty:
  • działania koordynacyjne na rzecz ekologizacji poszczególnych polityk resortowych;
  • intensywne działania na rzecz proekologicznej restrukturyzacji obszarów najbardziej zdegradowanych;
  • wspieranie gminnych programów ekorozwoju.

  • W punkcie 2 użyto niezręcznego sformułowania o wykorzystaniu działań na rzecz ochrony środowiska w walce z bezrobociem. Wydaje się, że należałoby raczej pisać o wykorzystanie wolnych zasobów pracy dla rozwiązywania regionalnych i lokalnych problemów środowiskowych.

  • IV. ZAGROŻENIA
  • W tym bloku znalazło się kilka niezręczności, jak np.:
  • niesprawiedliwie obarczono społeczeństwo winą (niska świadomość ekologiczna oraz poddawanie się presji nieekologicznych modeli konsumpcji) ze ewentualne fiasko lub opóźnienie realizacji celów programu;
  • uwaga o niezbędnych, a czasem opłacalnych przedsięwzięciach ochrony środowiska jest niezrozumiała w kontekście deklaracji wdrażania zasad ekorozwoju;
  • uwaga o traktowaniu blokowania budowy obiektów ochrony środowiska przez nieuświadomione społeczeństwo jako zagrożenia realizacji programu nie wydaje się być poważną w świetle incydentalności tego typu przypadków.

  • Wydaje się, że do zestawu zagrożeń należałoby zaliczyć:
  • brak konsensusu co do zakresu uwzględniania polityki ekologicznej państwa w polityce społeczno-gospodarczej oraz w politykach resortowych i regionalnych (zasada ekorozwoju);
  • zagrożenia wynikające z wysokiej inflacji.5)
  • V. KRYTERIA WYKONAWCZE
  • Nasuwają się następujące uwagi:
  • kryterium wykonawcze jest niespójne z Programem wykonawczym oraz z działalnością funduszy ekologicznych, gdyż głównym kierunkiem ich działalności są inwestycje "końca rury", a nie wielkie projekty infrastrukturalne oraz restrukturyzacyjne i modernizacyjne, które mogą w odczuwalny sposób przyczynić się do wykonania kryterium;
  • brak społecznego kryterium ekorozwoju (wskaźniki poprawy jakości życia, wskaźniki jakości zdrowia, wskaźniki wykorzystania zasobów przyrody);
  • kryterium sformułowano w sposób utrudniający społeczną kontrolę jego realizacji (zbyt wysoki poziom agregacji wskaźników);
  • kryterium dotyczy wąsko pojętych, technicznych aspektów ochrony środowiska.

  • Jako jedno z kryteriów skuteczności wdrażania ekorozwoju można przyjąć zakres stosowania w praktyce ekologicznych narzędzi rynkowych depozytów, zastawów, ubezpieczeń, uprawnień zbywalnych, ulg podatkowych i celnych itp.

  • VI. UWAGI KOńCOWE
  • Program w obecnym sformułowaniu ma charakter wyraźnie instrumentalny i został spreparowany na doraźne potrzeby Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Prezentuje często słuszne koncepcje, ale w sposób niezręczny i powierzchowny. Duża część programu powinna być napisana od nowa, część zaś powinna być poddana korektom oraz usunięte być powinny liczne niezręczności.

  • W dokumencie, określającym strategię polityki gospodarczej i społecznej Rządu na kolejne trzy lata (w ujęciu kroczącym) koncepcja ekorozwoju powinna mieć bezpośrednie i wyraźne odniesienia do tej polityki. W związku z tym w Strategii dla Polski należałoby raczej deklarować zamiar wdrażania ekorozwojowej koncepcji polityki gospodarczej i społecznej niż ekorozwoju. Chyba, że Rząd chce wziąć na siebie odpowiedzialność za to, co zrobią lub nie w tym zakresie samorządy, podmioty gospodarcze i obywatele. Wydaje się, że zadaniem Rządu jest tworzenie w ramach polityki gospodarczej i społecznej sprzyjających warunków wdrażania ekorozwoju przez różne instytucje i podmioty, nie zaś jego wdrażanie.

  • Jeśli Rząd nie czuje się jeszcze na siłach do wdrażania ekorozwojowej koncepcji polityki gospodarczej (co będzie bardzo kosztowne i będzie wymagać dodatkowego wysiłku legislacyjnego) to powinien złożyć wyraźną deklarację, że rozumie i popiera taką koncepcję, ale nie posiada na razie możliwości finansowych, instytucjonalnych i prawnych do jej wdrażania i popierania. Może uzyska pomoc od biznesu i społeczeństwa w tym zakresie. Ekorozwój jest jedną z koncepcji polityki gospodarczej, której wdrażanie w praktyce oznacza zmianę zasad i kryteriów podejmowania decyzji ekonomicznych. Jest więc trudne do zaakceptowania przez polityków gospodarczych i ludzi biznesu, zwłaszcza w krajach będących w trakcie transformacji.

  • Konteksty, w jakich się pisze w Programie... o ekorozwoju są mylące i mogą sprowokować publiczną krytykę prasową oraz organizacji ekologicznych.

  • Program sprawia wrażenie, że dotyczy ochrony środowiska, a nie wprowadzania ekorozwoju, co sugerowałby tytuł i niektóre stwierdzenia we wstępnej części tego "rozdziału" (diagnoza, cele).

  • Wyraźnie widać, że nie skorzystano z propozycji, zawartej w materiale z dyskusji, która odbyła się w Instytucie na rzecz Ekorozwoju w październiku'94 z udziałem Senatorów RP. Materiały z tego spotkania zostały opublikowane6), ale nie uwzględniono ich w programie środowiskowym/
  • Należy też zwrócić uwagę na brak w Strategii dla Polski jakichkolwiek zapisów, z których wynikałoby, że przewiduje się dla Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa rolę promocyjną oraz koordynacyjną w procesie proekologicznej restrukturyzacji gospodarki kraju i w ogóle, że do takiej restrukturyzacji będzie się dążyć. Przewiduje się dla Ministra tego resortu jedynie rolę kontrolną w zakresie ochrony środowiska, a nie korektora polityki.

    Warszawa, 31.7.95,

     Instytut na rzecz Ekorozwoju,
    * Krzywickiego 9,
    02-078 Warszawa,
    ( 48-22/25-25-58, 25-03-78,
    fax 25-34-61

    1) Warunkiem powodzenia tego typu ubezpieczeń jest ich masowość. Jeśli przedsiębiorstwa i operatorzy będą ubezpieczać tylko najbardziej ryzykowne przedsięwzięcia, to system ubezpieczeń ekologicznych szybko się załamie.

    2) Dotychczas administracja ma poważne problemy ze ściągalnością obecnych opłat i kar. Czy jest ona przygotowana do rozszerzenia tego systemu?
    3) W latach 1991-92 w ograniczonym zakresie przeprowadzono tzw. eksperyment chorzowski, po którym, pomimo pozytywnych rezultatów, nie nastąpiły jednak dalsze wdrożenia uprawnień zbywalnych, pomimo wielu zapowiedzi resortu ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa. W Polsce znawcą problematyki handlu emisjami jest prof.T.Żylicz z Uniwersytetu Warszawskiego. Natomiast stronę wdrożeniową eksperymentu chorzowskiego nadzorował W.Beblo, ówczesny dyr. Wydziału Ekologii Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach.

    4) Por. Polityka ekologiczna państwa, Min. Ochr. Środ., Warszawa, listopad'90, p.68, s.13. Jak dotąd skończyło się na deklaracjach.

    5) Ciągle wysoka inflacja oraz uwarunkowania systemowe paraliżowały dotychczas aktywność sektora banków komercyjnych oraz rynku kapitałowego w zakresie finansowania inwestycji proekologicznych w Polsce, a zwłaszcza dużych projektów infrastrukturalnych w gospodarce komunalnej oraz inwestycji restrukturyzacyjnych i modernizacyjnych w przemyśle. Por. Rola banków w ochronie środowiska, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 1994 oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy w Polsce w latach 1990-1994 a ekorozwój, raport Instytutu na rzecz Ekorozwoju (w przygotowaniu).

    6) Por. Ocena realizacji polityki ekologicznej państwa w świetle "Strategii dla Polski", Spotkanie zorganizowane przez Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa, 21.10.94, Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Seria Stenogramy, S-10, luty'95.

    Spis treści