Można sobie wyobrazić skalę trudności w dostosowaniu do zachodnich standardów i norm technologicznych, znacznie trudniejsze będzie jednak dostosowanie tak wielkiej inwestycji do systemu prawa europejskiego oraz znalezienie dla niej miejsca w systemie prawa krajowego.
Spróbujmy prześledzić wysiłki ustawodawcy w tym przedmiocie: ustawa z 27.10.94 o autostradach płatnych (Dz.U. 127 p.627 z 1994r.) już przy pierwszym czytaniu zdumiewa podobieństwem do wszystkich spec-ustaw minionego okresu. Dla wykonania specjalnych zadań powołuje się nową instytucję centralną z szerokimi kompetencjami, za to z nieokreśloną odpowiedzialnością. Cele i zadania nakreślone z rozmachem godnym romantyki wielkich budów, jednakże w przyziemnej strefie stosowania, ustawa wielekroć odsyła do przyszłych regulacji. Pokusa prawa blankietowego jest nie do zwalczenia. To przyszłe rozporządzenia i akty niższego rzędu będą regulować powstanie i funkcjonowanie wielkiej budowy kapitalizmu. Chce się powiedzieć - jak zawsze dotąd. Na styku z innymi aktami normującymi całe dziedziny życia, jak prawo budowlane, gospodarka gruntami, ochrona przyrody itp. ustawa przejawia klasyczną niefrasobliwość na zasadzie jakoś tam będzie".
Przygotować budowę i eksploatację autostrad ma minister transportu i gospodarki morskiej, uprawniony do wydawania rozporządzeń w konkretnych kwestiach:
Powstało więc kolejne, wysokie stanowisko w administracji państwowej z całym sztabem pracowników. Czynności prawnych dokonywać ma samodzielnie prezes agencji, powoływany i wynagradzany przez prezesa Rady Ministrów. W kontekście zasady art. 12 o samodzielnej gospodarce finansowej Agencji, oznacza to, że prezes Agencji będzie samodzielnie wydawać pieniądze.
Budzi to naturalną ciekawość jakie i czyje pieniądze? Przychody Agencji określone są dosyć enigamtycznie:
wpływy z działalności Agencji (ustawa nie ukazuje żadnych możliwości owych wpływów);
wpływy z innych tytułów (jeszcze bardziej tajemnicze);
wpływy z opłat za udzielenie koncesji (jeszcze długa droga do ich osiągnięcia).
Z czego zatem będzie żyć ta na pewno liczna instytucja centralna? Żadnych niespodzianek jak wszystkie inne instytucje z dotacji, z długoterminowych kredytów, czyli z naszych podatków. Korzysta też ze zwolnień: od podatków dochodowego i od nieruchomości, z opłat za użytkowanie nieruchomości pasów drogowych autostrad, ze zwolnień od opłat skarbowych.
Powyższe przywileje, corocznie czerpane z budżetu, duża samodzielność, wysoka zdolność kredytowa, nie zderzają się, jak zwykle u nas, z precyzyjnie określonymi zasadami odpowiedzialności i kontroli. Nadzór nad Agencją sprawuje minister transportu. Nigdy jeszcze żaden minister nie odpowiadał za brak nadzoru, mimo skandali finansowych w podobnych instytucjach (największy FOZZ).
Jedynym środkiem dyscyplinującym, jakim minister dysponuje, jest wniosek do prezesa Rady Ministrów o odwołanie prezesa Agencji. A jeśli prezes będzie bez skazy, a jego liczny personel operatywny na granicy i poza granicami prawa? Ustawa nie mówi ani słowa o kontroli, zwłaszcza tej najmniej przyjemnej finansowej, ani o odpowiedzialności.
Dlaczego zajmując się ochroną środowiska kładę szczególny nacisk na kwestię finansów, a zwłaszcza ich niekontrolowanego dostatecznie wydatkowania? Z bardzo banalnych powodów. Ludzie wrażliwi na przyrodę, działający w jej obronie, to z reguły sumienni płatnicy podatków. To nasze pieniądze będą wydatkowane.
Ponadto uważam, że dopóki ruch ekologiczny nie wykaże się znajomością możliwości nadużyć w wydatkowaniu pieniędzy budżetowych na ochronę środowiska, dopóty nie będzie traktowany poważnie.
pkt 1, prace studialne, obejmujące ocenę oddziaływania autostrad na środowiska przyrodnicze. Na ten cel będą asygnowane coroczne dotacje, więc zgodnie z art. 12 pkt 3 ustawy, winny to być prace zlecane ekspertom spoza Agencji, a nie jej pracownikom, pobierającym pensję. Nacisk środowisk ekologicznych winien wymuszać zlecanie tych prac ekspertom niezależnym, nie związanym z biznesem autostradowym, który będzie bardzo rozległy i poprzez powiązania osobowe, i kapitałowe, a więc niezwykle wpływowy;
pkt 3, nabywanie gruntów pod autostrady. Najłatwiej nabyć grunty gminne, nikt ich bowiem nie chroni. Wojewoda decyzją stwierdza nabycie przez Skarb Państwa, ustalając wysokość odszkodowania wypłacanego ze środków Agencji.
Ponieważ nie obowiązuje żadna ochrona dla gruntów rolnych i leśnych (art. 36 ustawy), jak również wymogi przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 25 pkt 1 ust.), obrona gruntów przyrodniczo cennych może być szczególnie trudna. Pozostaje tylko udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
NAJWAŻNIEJSZY PKT (5) ZADAŃ AGENCJI
pkt 5, prowadzenie przetargów i opracowywanie projektów kryteriów oceny ofert. Przedmiot regulacji niezwykle ważny, dotyczy bardzo dużych pieniędzy, które w razie "nietrafionego wyboru" obciążą podatnika. Warunkiem wstępnym jest, aby w ogóle wybór zaistniał, co przy ograniczonym przetargu nie jest rzeczą powszechną. Postępowanie przetargowe jest dwustopniowe, tj. kwalifikacja wstępna i przetarg ograniczony (art. 41 ust.).
Prowadzi je komisja przetargowa powoływana przez Ministra Transportu, której zadania wymagają od członków szczególnych kwalifikacji.
Zgodnie z art. 49 ust. komisja ma ocenić wiarygodność finansową oferenta. Jest to trudność, której nie umieją sprostać specjalistyczne jednostki, jak banki i wywiadownie. Ciekawe, jak wykonają je pracownicy Agencji, jakie będzie ich przygotowanie zawodowe? Ocena wiarygodności jest zaostrzona o wymóg zdolności oferenta do finansowania budowy bez poręczeń. I tu znów dochodzimy do naszych, podatniczych pieniędzy, mimo szumnych obietnic finansowania budowy przez koncesjonariusza. Zgodnie z art. 39 ust., koncesjonariusz może uzyskać poręczenie spłaty ze środków budżetu państwa, kredytu bankowego lub pożyczki do wysokości 50% wartości inwestycji. Kto uzyska poręczenie, a pierwej kredyt, może startować do lukratywnej roli koncesjonariusza z niewielkim kapitałem akcyjnym.
Przykładem takich starań jest Spółka Akcyjna Autostrady SA nr rej.43115 powstała 21.12.94 na bazie wcześniejszego konsorcjum.
29.4.94r. dobrze poinformowani Dromex, Budimex, Bank Handlowy, Kredyt-Bank, Ciech, Rafineria Gdańska i Bank PKO SA zawarli umowę konsorcjalną w celu zgromadzenia potencjału finansowego i technicznego, pozwalającego na budowę i eksploatację autostrad". Źródłami finansowania mają być (ż 7 umowy):
Projektowane przedsięwzięcie nie ukrywa więc dążeń całkowitego zmonopolizowania procesu budowy i eksploatacji autostrad. Wśród nakreślonych z rozmachem celów spółki, obok projektowania, budowy, usług remontowych, budowy infrastruktury, tuż przy budowie stacji benzynowych figuruje ochrona środowiska. Jest to, oczywiście, akcent humorystyczny, bowiem o realizacji celów Spółki decyduje sama Spółka. Jej kapitał akcyjny wynosi 600.000 zł., rozpisany na 12.000 akcji po 50 zł. każda. Wprawdzie wymagany od kandydata na koncesjonariusza jest kapitał nie mniejszy niż 10 mln ECU, jednakże wiceprzewodniczący Rady Nadzorczej spółki Grzegorz Tuderek z Budimexu oświadczył 26.5 br. "Gazecie Wyborczej", że koncesja dla Spółki jest pewna.
Na rynku podmiotów prawa handlowego powstała jeszcze jedna spółka akcyjna Mazowieckie Konsorcjum Autostradowe nr rej. DHB 3826, której przedmiot działania jest zbieżny z SA Autostrady. Zarejestrowana 16.5.95 skupia szereg ciekawych podmiotów, jak:
Przedmiotem działania Konsorcjum mogą być: prace przedprojektowe i projektowanie, budowa, nadzór, remonty, utrzymywanie dróg, autostrad i mostów, zarządzanie i eksploatacja dróg, autostrad i mostów, sklepów, pawilonów, stacji benzynowych i naprawy samochodów, wynajmowanie obiektów, składy celne, spedycja i obrót nieruchomościami.
Konsorcjum zamierza wyręczać wiele wyspecjalizowanych instytucji, w tym państwowych. W razie otrzymania koncesji z ustawy o autostradach, ma wielkie szanse stać się monopolistą.
Musi budzić niepokój skład Konsorcjum:
przede wszystkim udział wojewody w Spółce, której naczelnym celem jest zysk, podważa wprost obiektywizm konieczny przy wydawaniu decyzji. Przypominamy, że wojewoda wydaje decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady, pozwolenie na budowę i stwierdza nabycie nieruchomości pod budowę, ustalając wysokość odszkodowania. Nie trzeba wyobraźni, aby dojrzeć setki kolizyjnych sytuacji, w jakie zostanie wmanewrowany Skarb Państwa w zderzeniu z interesem spółki. Czy zwycięży dobro ogółu, czy interes materialny? każdy dorosły człowiek potrafi przewidzieć. Zupełnie niezrozumiałe jest uzasadnienie prawne udziału wojewody w spółce na podst. art. 7 ustawy o podziale zadań i kompetencji między organy gminy a organy administracji rządowej z 17.5.90r. (Dz.U. 34 p.198 z 1990r). Artykuł ten precyzuje uprawnienia władcze wojewody, które absolutnie nie mogą być wniesione do spółki.
Udział Stowarzyszenia Gmin Mazowieckich, SA powołanego i zarejestrowanego w celu obrony wspólnych interesów, tradycji historycznych, gospodarczych i kulturowych oraz ochrony środowiska. Jest to zrzeszenie o celach niezarobkowych, społecznych, skupiające przedstawicieli władz gminnych, np. zasłużonego dla rozdysponowania terenów pod budowę szpitala wójta gminy Jabłonna. Wejście organizacji społecznej do wielkiego biznesu, wejście wysokich urzędników samorządu w typowo komercyjną działalność na swoim terenie, narusza tak wiele norm prawnych i niepisanych zasad przyzwoitości, że sam pomysł budzić może tylko zdumienie. Wykorzystywanie szyldu ochrony środowiska dla tego typu działań wymaga sprzeciwu.
Udział Banku Wschodnio-Europejskiego SA budzi zupełnie konkretne obawy innego rodzaju. Od stycznia'95 akta rejestrowe banku są badane przez UOP, co nie przeszkodziło rejestracji spółki w dniu 16.5.95r.
Taka jest rzeczywistość, w której ma funkcjonować ustawa o autostradach. Takie podmioty prawa handlowego mają szansę na realizację wielkiej budowy kapitalizmu. Z punktu widzenia ochrony środowiska jest rzeczą bez większego znaczenia, która spółka zwycięży i opanuje rynek. Jako spółki będą realizować ten sam cel jak największe dywidendy, kredyty i poręczenia, jak najniższy udział kapitału i wysiłku własnego. Skład spółek stwarza możliwości podejmowania i uzyskiwania korzystnych dlań decyzji administracyjnych. Można mieć pewność, że wszystkie możliwości na granicy i poza granicami prawa zostaną skrupulatnie wykorzystane, gdyż takie są reguły rynku.
Najbardziej ważkie są, jak zwykle, decyzje lokalizacyjne. Batalia o trasę autostrady jak w soczewce koncentruje problemy, które próbuję tu sygnalizować. Problemem podstawowym jest osiągnięcie szybkiego i łatwego zysku przez wykonawców, czyli usunięcie istniejących przeszkód. Przeszkody te to bariery prawne i wymogi ochrony środowiska. Ustawa o autostradach usuwa większość uciążliwości obowiązującego prawa bądź wprost, jak ochronę gruntów rolnych i leśnych (art. 36 ustawy) i przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 25 ustawy) lub metodą faktów dokonanych dotyczy to prawa budowlanego i o ochronie środowiska. Temu celowi służy procedura udzielania wskazań lokalizacyjnych". Ten wstępny i najważniejszy, bo przesądzający o wszystkim etap jest arbitralną decyzją ministra, kierownika CUP, uzgodnioną z kilkoma innymi ministrami.
Ponieważ nie ma tu zastosowania Kodeks Postępowania Administracyjnego, udział organizacji ekologicznych jest niemożliwy. Jest to typowa dla okresu PRL decyzja naczelnych organów administracji, centralnie planujących węzłową inwestycję, a więc decyzja polityczna, a nie administracyjna. Ochrona środowiska jest tu przedmiotem troski jednego z współdecydentów Ministra Ochrony Środowiska, który wskazuje swoich biegłych do sporządzenia oceny oddziaływania autostrady na środowisko (art. 10 pkt 1, podpkt 3). Ocenę oddziaływania na grunty rolne i leśne sporządza wojewoda (podpkt 4, jw.). Można zasadnie domniemywać, że ocena ta nie będzie kolidować z planami gospodarczymi Mazowieckiego Konsorcjum Autostradowego. Oceny oddziaływania są więc klasycznymi opiniami, wydanymi na zlecenie ministra i wojewody w ramach funkcjonowania tych urzędów. Nawet pozory niezależności nie są respektowane.
W warunkach prymatu ekonomii nad zdrowym rozsądkiem i myśleniem o przyszłości na pewno znajdą się oceny minimalizujące zagrożenia dla miasta przy projektowaniu przebiegu trasy. Nie można dać się zwieść ich pseudonaukowością. Problem szkodliwości niszczenia terenów zieleni oraz dodatkowego zatruwania mieszkańców jest bezdyskusyjny. Natomiast trzeba mówić i uwidaczniać możliwości nadużyć na gruncie niespójnych przepisów i znanej praktyki elit.
Zofia Adamowicz, Warszawa, 20.6.95 PRAWO