Oceniany projekt ustawy Prawo wodne ma wiele mankamentów i niejasności. Niedostateczne odwołanie się do zasad ekorozwoju i odniesienie się do nieobowiązującej już ustawy o planowaniu przestrzennym - to najbardziej rażące przykłady niedoskonałości tego projektu.
Zaznaczyć należy jednak, że w projekcie tym proponuje się wprowadzenie na trwałe do prawodawstwa wodnego w Polsce zarówno zlewniowego systemu zarządzania zasobami wodnymi, jak i klarownego określenia prawa własności w stosunku do tych zasobów.
W obecnej postaci projekt nadaje się do ponownego opracowania przez Rząd, jednakże obowiązujące Prawo wodne z 1974r. jest tak przestarzałe, że każda zwłoka w uchwaleniu nowej regulacji jest bardzo niekorzystna dla gospodarki wodnej. Odesłanie projektu do ponownego zajęcia się nim przez Rząd w praktyce oznaczałoby paroletnią zwłokę w uchwaleniu nowego prawa wodnego. Takie rozwiązanie wydaje się mało korzystne. Z kolei pozostawienie projektu do jego doskonalenia w ramach prac w Parlamencie będzie oznaczało duże obciążenie dla obu izb.
Przygotowane przez Instytut uwagi do projektu ustawy - Prawo wodne mają na celu przyczynienie się do udoskonalenia tego projektu w trybie prac sejmowych, przybierają więc z konieczności w dużej mierze charakter krytyczny.
Instytut na rzecz Ekorozwoju ustosunkował się do projektu ustawy Prawo wodne z trzech zasadniczych punktów widzenia:
Czy proponowana ustawa przyczyni się do wprowadzenia w Polsce zasad ekorozwoju?
W jakim stopniu przepisy projektu ustawy będą umożliwiały ścisłe związki problematyki gospodarowania wodą z problematyką gospodarki i polityki przestrzennej?
Czy zaproponowane w projekcie ustawy rozwiązania stwarzają możliwości szerokiego udziału społecznego w procesie podejmowania decyzji w gospodarce wodnej?
Regulacja prawna zawarta w projekcie ustawy Prawo wodne obejmuje szeroki zakres spraw związanych z gospodarką wodną. Zasadniczym novum w stosunku do przepisów obowiązujących obecnie w Polsce w tym zakresie jest wprowadzenie zlewniowego systemu zarządzania zasobami wodnymi, co ma na celu dostosowanie tego systemu do przyrodniczych warunków tworzenia się zasobów wodnych. Utworzony ma zatem zostać system, w którym zasadnicze decyzje, dotyczące zarządzania zasobami wodnymi, podejmowane będą przez tzw. zarządy dorzeczy, działające na kilku dużych obszarach, odpowiadających podstawowym jednostkom hydrograficznym Polski, a polityka dotycząca zarządzania tymi zasobami kształtowana będzie przez tzw. rady dorzeczy, stanowiące ciała przedstawicielskie, reprezentujące zarówno administrację rządową i samorządową, jak i użytkowników wody z tych obszarów. Jako bardzo korzystne novum, w stosunku do obecnie obowiązującego stanu prawnego, trzeba ocenić wprowadzany przepisami tego projektu obowiązek opracowywania przez rady dorzeczy planów gospodarki wodnej dla poszczególnych dorzeczy oraz przez zarządy dorzeczy tzw. warunków korzystania z wód dorzeczy.
Obowiązujący dotychczas system zarządzania zasobami wodnymi, dostosowany do podziału administracyjnego, nie pozwalał na właściwe postrzeganie problemów wodnych kraju i efektywne zarządzanie zasobami wodnymi. Zdaniem Instytutu na rzecz Ekorozwoju wprowadzane tą ustawą rozwiązanie jest wielkim walorem tego projektu i stanowi realizację postulatów od dawna stawianych przez kręgi przyrodników (zapisanych w przyjętej przez Sejm RP w 1991r. Polityce ekologicznej Państwa) oraz stanowić będzie element demokratyzacji procesu podejmowania decyzji. Przyjęcie tego systemu stanowić też będzie zasadniczy krok na drodze dostosowywania naszego systemu zarządzania środowiskiem do standardów europejskich i realizacji zaleceń od dawna formułowanych przez liczne organizacje międzynarodowe.
Drugim dużym walorem projektowanej ustawy jest podniesienie rangi prawa własności w stosunku do zasobów wodnych i ścisłe rozdzielenie własności państwowej, komunalnej i prywatnej. Dotychczasowe, prawie całkowite przypisanie własności wód państwu powodowało brak poszanowania tego ważnego zasobu oraz duże jego marnotrawstwo. Ponieważ woda, z uwagi na swoje znaczenie, nie może podlegać swobodnemu obrotowi i zawłaszczaniu, zaproponowane w projekcie ustawy zasadnicze rozwiązania, dotyczące sposobów / rodzajów korzystania z wód i trybu nabywania prawa do tego korzystania uznajemy za właściwe i racjonalne.
Rozwiązania ekonomiczne zaproponowane w projekcie ustawy nie budzą większych obaw. Rozwiązania te mogą się, zdaniem Instytutu, przyczynić do wygenerowania większych ilości pieniędzy z tytułu opłat za korzystanie z wód i korzystanie z urządzeń wodnych, z uwagi na większą liczbę przedmiotowych działań niż obecnie, na które naliczane będą opłaty. Pomimo prawie całkowitego wyeliminowania dochodów z kar nie należy obawiać się spadku dochodów, z uwagi na wprowadzenie nowego systemu opłat podwyższonych i specjalnych, stanowiących inny rodzaj zobowiązań prawno-podatkowych - dających większe możliwości egzekucji zobowiązań. Również zaproponowane mechanizmy w zakresie wydatkowania gromadzonych w ramach dorzeczy środków należy uznać za nie budzące obaw co do efektywności zagospodarowania tych funduszy i ich wykorzystania.
Czy proponowana ustawa przyczyni się do wprowadzenia w Polsce zasad ekorozwoju?
Projektowana ustawa Prawo wodne jest bardzo antropocentryczna głównie z punktu widzenia potrzeb zaopatrzenia mieszkańców i gospodarki w wodę. Nowa ustawa regulująca sprawy związane z gospodarowaniem jednym z najważniejszych zasobów przyrody powinna, naszym zdaniem, uwzględniać w znacznie większym stopniu prawa i potrzeby przyrody oraz stanowić jeden z elementów tzw. prawa ekologicznego, a więc być jednym z zasadniczych sposobów wdrażania w Polsce zasad ekorozwoju (rozwoju zrównoważonego) i przyczynić się do rzeczywistej racjonalizacji gospodarowania zasobami przyrody. Niniejszy projekt, mimo że wprowadza bardzo istotny mechanizm, jakim będzie zlewniowy system zarządzania zasobami wodnymi, z uwagi na niedopracowanie szczegółowych rozwiązań, pewne braki i posiadanie miejscami niejasnych, sprzecznych bądź błędnych rozwiązań czy sformułowań nie będzie mógł spełniać tej roli bez wprowadzenia istotnych zmian.
W projekcie ustawy nie sformułowano zasad ogólnych, które byłyby wspólne dla całej ustawy. Zamieszczenie pewnych zasad tylko w art.11, p.3 w dziale II ustawy, poświęconym korzystaniu z wód, jest zdecydowanie niewystarczające. Pewne fundamentalne zasady, nawiązujące do zasad ekorozwoju i nowoczesnej ochrony środowiska, powinny być podstawą wszelkiej działalności regulowanej przepisami tej ustawy. Przede wszystkim rysuje się konieczność zapisania w przepisach ustawy potrzeby ochrony środowiska i jego walorów, wykraczającej poza niezbędne minimum (niezbędne dla zachowania życia i zdrowia ludzi) - a więc przyjęcie zasady, którą można określić jako tzw. przezorność ekologiczną". Bardzo ważne jest również zapisanie w ustawie zasady zalecającej ograniczanie używania wody do niezbędnego minimum, która wymuszałaby oszczędne kształtowanie potrzeb i jak najoszczędniejsze użytkowanie wód. Zapis art.11, p.3 o tym, że korzystanie z wód nie może powodować marnotrawstwa wody jest niewystarczający. Przyjęcie zasady o jak najmniejszym szkodzeniu środowisku lub wręcz o szczególnej dbałości o środowisko podczas wszelkich działań, stanowiących ingerencję w to środowisko (nie tylko przy korzystaniu z wody) wydaje się również palącą potrzebą. Pominięcie tych zagadnień w przygotowanym projekcie można interpretować jako zagrożenie dla urzeczywistnienia koncepcji ekorozwoju przyjętej w Polityce ekologicznej Państwa jako wiodącej koncepcji w modyfikowaniu modelu jego rozwoju i wyrażonej co do tego woli władz państwa w uchwałach Sejmu i Senatu RP.
W jakim stopniu przepisy ustawy będą umożliwiały ścisłe związki problematyki gospodarowania wodą z problematyką gospodarki i polityki przestrzennej?
Kardynalnym i trudnym do wytłumaczenia błędem przedłożonego przez premiera rządu Sejmowi RP w kwietniu'95 projektu ustawy jest to, że nie uwzględnia on faktu uchwalenia przez Sejm RP w dniu 7.7.94 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązuje od 1.1.95), która zastąpiła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984r. Wprowadzone tą ustawą całkiem nowe rozwiązania, dotyczące systemu planowania przestrzennego i lokalizacji inwestycji nie zostały zauważone, a w związku z tym nie wykorzystano ich jako dodatkowej możliwości zagwarantowania realizacji ustaleń dotyczących gospodarowania wodą poprzez system gospodarowania przestrzenią. Związki pomiędzy ustawami Prawo wodne i O zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie pomiędzy regulowanymi przez nie sferami działań, powinny być bardzo ścisłe i działające w obie strony, tak aby proponowane lub przyjmowane w jednej z tych sfer rozwiązania były opiniowane lub uwzględniane w drugiej z nich oraz aby zapewniony został system wzajemnego przepływu informacji. Istnieje więc potrzeba ustawowego uregulowania trybu uzgodnień i trybu współdziałania organów planowania i jednostek organizacyjnych gospodarki wodnej.
W świetle rysujących się od dawna światowych tendencji i polityki Unii Europejskiej w zakresie promowania zasad ekorozwoju, należy uznać za konieczne, aby rozwiązanie wprowadzone w 1994r. ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu obligatoryjności wykonywania prognoz skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze, posłużyło za wzorzec do przygotowania podobnego instrumentu do oceny skutków dla środowiska przyrodniczego rozwiązań proponowanych w programach gospodarki wodnej, przygotowywanych przez rady gospodarki wodnej dorzeczy, a w szczególności do oceny rozwiązań zawartych w przygotowywanych przez zarządy dorzeczy warunkach korzystania z wód dorzeczy, które będą podstawą wydawania pozwoleń wodno-prawnych. W ustawie powinien zostać zapisany obowiązek wykładania takich ocen do publicznego wglądu wraz z projektami tych dokumentów, a przede wszystkim warunków korzystania z wód dorzeczy oraz załączania ich do dokumentu warunków korzystania z wód dorzecza przy przekazywaniu ich do Ministerstwa OŚNiL w celu zatwierdzenia. Wprowadzenie tego istotnego instrumentu, będącego tzw. strategiczną oceną oddziaływania na środowisko" pozwoliłoby na unikanie w przyszłości, już w fazie wstępnych programów, niekorzystnych ze środowiskowego punktu widzenia rozwiązań, jakich liczne przykłady mieliśmy, niestety, w przeszłości i byłoby też kolejnym krokiem na drodze dostosowywania naszych rozwiązań do już obowiązujących, lub obecnie przygotowywanych uregulowań prawnych państw Unii Europejskiej.
W trybie wydawania, z mocy projektowanej ustawy i na podstawie warunków korzystania z wód dorzecza, pozwoleń wodnoprawnych, instrument, jakim są oceny oddziaływania na środowisko powinien być szeroko wykorzystywany. Stwierdzenie, że pozwolenia wodnoprawne nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska (rozdział 6 w Dziale III o pozwoleniach wodnoprawnych) wydaje się zbyt ogólnikowe i niewystarczające. Pozwolenia wodnoprawne zatwierdzające szczególne korzystanie z wód i różne rodzaje działalności z zakresu gospodarki wodnej powinny być oceniane z punktu widzenia ich konsekwencji środowiskowych. Ustawa powinna określać instrument i tryb postępowania przy przeprowadzaniu takich ocen. Dodatkowo, w przypadku inwestycji, dla których wymagane jest wykonywanie ocen oddziaływania na środowisko w procesie ich lokalizacji lub podczas starania się o pozwolenia na budowę, koniecznie powinien być zapisany obowiązek dołączania tych ocen do operatu wodnoprawnego w procesie starania się o pozwolenie wodnoprawne.
Sposób przedstawienia w projekcie ustawy problemu melioracji ze środowiskowego punktu widzenia trzeba uznać za wysoce niedoskonały. Zdziwienie budzi fakt, że melioracji nie zakwalifikowano do takiej kategorii działań, która wymagałaby udzielania zezwoleń - w tym wypadku pozwoleń wodnoprawnych - oraz nie uznano ich za szczególny sposób korzystania z wód. Melioracje, jako jeden ze sposobów gospodarowania wodą w zlewniach - często odziaływujące na stosunki wodne na znacznych obszarach (niejednokrotnie znacznie większych od terenów zmeliorowanych) - powinny być poddawane ocenie ich zgodności z warunkami korzystania z wód dorzecza oraz procedurze oceny ich potencjalnych skutków dla środowiska, a w tym dla zasobów wodnych. Stwierdzone w wielu przypadkach szkodliwe oddziaływania dotychczas wykonanych w naszym kraju melioracji (w przewadze jedynie odwadniających, a nie odwadniająco-nawadniających, jak to być powinno) zmuszają do upominania się o ustawowe zabezpieczenie interesów przyrody i długofalowych interesów społeczeństwa przy planowaniu i wykonywaniu nowych melioracji i regeneracji starych.
Stosowana dotychczas w planach zagospodarowania przestrzennego kategoria obszaru chronionego o nazwie zlewnia chroniona, ze względu na zaopatrzenie większych miast w wodę lub występowanie obszarów przyrody chronionej powinna, naszym zdaniem, zostać usankcjonowana prawnie przepisami ustawy Prawo wodne. Stałaby się ona czwartą kategorią obszaru chronionego, obok przewidzianych w projekcie ustawy stref ochronnych ujęć wody, stref ochronnych naturalnych i sztucznych zbiorników wód powierzchniowych i obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, różniącą się od pozostałych swym wielkoprzestrzennym wymiarem. Zasady korzystania z wód na tych wszystkich obszarach (odmienne dla każdego) powinny być zapisane w warunkach korzystania z wód dorzecza" i stanowić podstawę do wydawania pozwoleń wodnoprawnych oraz do współdziałania organów planowania przestrzennego i gospodarki wodnej w zakresie kreowania polityki przestrzennej, dotyczącej zaopatrzenia w wodę głównych jednostek osadniczych kraju i tworzenia odpowiednich uwarunkowań środowiskowych dla rozwoju turystyki.
Czy zaproponowane w projekcie ustawy rozwiązania stwarzają możliwości szerokiego udziału społecznego w procesie podejmowania decyzji w gospodarce wodnej?
Z uwagi na kształtowanie w Polsce ustroju demokratycznego ważne jest, aby w każdej dziedzinie - a więc i w gospodarce wodnej - tworzyć mechanizmy kontroli społecznej oraz urzeczywistniać prawo obywateli do współdziałania w rządzeniu państwem, które to prawo nie może zostać ograniczone jedynie do prawa wyboru reprezentantów władzy publicznej. Jedną z podstawowych zasad, zapisanych w Polityce ekologicznej Państwa, przyjętej w 1991r. jest zasada uspołecznienia, która ma być realizowana poprzez tworzenie instytucjonalnych i prawnych warunków udziału obywateli, grup społecznych i organizacji pozarządowych w całym procesie ochrony i kształtowania środowiska. Tak więc, nowa ustawa - Prawo wodne, powinna wprowadzić nowe rozwiązania w tym zakresie w dziedzinę gospodarki wodnej i ochrony wód i dać podstawy prawne dla urzeczywistnienia ww. zasady polityki ekologicznej państwa.
Zdaniem Instytutu, uspołecznienie zarządu wodami, poprzez utworzenie rad dorzecza w takiej formie, jak przewiduje to projekt ustawy, jest zdecydowanie niewystarczające z punktu widzenia zapewnienia interesu ogólnospołecznego. W wyniku realizacji przepisów tak zaprojektowanej ustawy, w radach tych zdecydowaną przewagę uzyskają bowiem reprezentacje środowisk urzędniczych (1/3 składu ma reprezentować administrację rządową i 1/3 administrację samorządową) oraz, stanowiące też 1/3 składu, reprezentacje użytkowników wód (głównie przemysłu oraz samorządów zarządzających gospodarką komunalną w zakresie poboru wody i odprowadzania ścieków). Jak widać nie przewidziano tu miejsca dla przedstawicieli społeczeństwa, a więc reprezentantów organizacji społecznych i pozarządowych. Można wprawdzie wyobrazić sobie, że przedstawicielami organów samorządów terytorialnych nie we wszystkich wypadkach będą urzędnicy, lecz czasami, występujący w ich imieniu niezależni eksperci lub przedstawiciele organizacji społecznych, zainteresowanych ochroną środowiska (zapisy projektu tego nie wykluczają). Trudno jednak przewidzieć, czy tak będzie w przyszłości, a tym bardziej trudno na to liczyć bez odpowiednich zapisów w ustawie. Umożliwienie z mocy ustawy udziału w pracach rad dorzeczy przedstawicielom organizacji społecznych - tak, aby pojawiła się w ich składzie tzw. trzecia siła" - spowoduje, że gremia, decydujące o polityce w zakresie gospodarki wodnej w dorzeczach, będą musiały w procesie formułowania tej polityki i tworzenia planów gospodarki wodnej rozważyć również racje ogólnospołeczne i racje samej przyrody. Działający w radach przedstawiciele organizacji społecznych spełnialiby bardzo ważną rolę w stosunku do społeczeństwa, co prowadziłoby do kształtowania postaw partnerskich, dla odmiany od powszechnie dominujących - obojętnych lub roszczeniowych. Potrzeba udziału społecznego jest dla nas sprawą oczywistą, jedynie kwestia liczebności tego przedstawicielstwa - czy na równych prawach z pozostałymi grupami przedstawicieli, czy w mniejszej znacznie liczbie - jest sprawą, która może podlegać dyskusji. Aby zapewnić jasne reguły procedury wyłaniania przedstawicieli organizacji społecznych do rad dorzeczy, należy w ustawie zamieścić delegację dla Ministra OŚZNiL do przygotowania rozporządzenia ustalającego taką procedurę. Rozporządzenie to powinno zawierać jednocześnie procedury wyłaniania przedstawicieli użytkowników wód oraz przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej, czego nie zawiera projekt ustawy, a co jest konieczne z uwagi na znaczną w wielu przypadkach liczbę jednostek, które powinny być w radach reprezentowane (znacznie przekraczającą przewidywaną liczbę miejsc).
Ważnym elementem prawa do współudziału w procesie podejmowania decyzji jest prawo do domagania się zmian w tych decyzjach. Najważniejszymi, z ogólnospołecznego punktu widzenia, decyzjami podejmowanymi z mocy Prawa wodnego mają być decyzje zatwierdzające tzw. warunki korzystania z wód dorzecza. Projekt ustawy przewiduje jedynie (art.47) prawo domagania się uchylenia uchwały rady uzgadniającej te warunki" (po tej uchwale ma następować zatwierdzenie warunków" przez Ministra OŚZNiL) lub dokonania zmian w tych warunkach" dla każdego, czyj interes prawny zostałby naruszony tą uchwałą. Zdecydowanie ogranicza to krąg podmiotów, mogących wnosić zarzuty. Nie będą więc miały do tego prawa osoby ani organizacje dochodzące interesów szeroko rozumianego społeczeństwa i interesów przyrody. Sytuację taką uznajemy za zdecydowanie niekorzystną. Zamknięta będzie dla tych podmiotów droga do NSA - przysługiwać im będzie jedynie możliwość składania wniosków w tych sprawach z mocy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (art.100), tyle że na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
W związku z przedstawioną wyżej sprawą wnioskowania o zmiany w warunkach korzystania z wód dorzecza, pozostaje kwestia dostępu do informacji dotyczących gospodarki wodnej dla przedstawicieli społeczeństwa, stanowiąca istotny element tzw. prawa do informacji o środowisku. W celu dokonania prawidłowej oceny poprawności sporządzenia ww. dokumentu warunków" potrzebna jest szeroka wiedza na temat regionalnych uwarunkowań gospodarki wodnej. Bardzo istotne byłoby więc, aby przedstawiciele społeczeństwa mieli ustawowo zapewniony dostęp do systemu informacyjnego gospodarki wodnej pod nazwą kataster wodny", który na poziomie centralnym będzie prowadzony przez Ministra OŚZNiL, a na poziomie regionalnym przez poszczególne zarządy dorzeczy. W projekcie ustawy przewidziano jedynie powszechny dostęp do ksiąg wodnych (rejestry spółek wodnych i ich związków), co, naszym zdaniem, jest zdecydowanie niewystarczające.
Istotnym elementem realizacji społecznego prawa do informacji jest też ustawowe zagwarantowanie społeczeństwu, że będzie ono informowane o sprawach dla niego istotnych. Zdaniem Instytutu, korzystnym sposobem zapewnienia możliwości realizacji tego prawa byłoby nałożenie na rady i zarządy dorzeczy obowiązku stałego informowania społeczeństwa o swych pracach oraz obowiązku prowadzenia szerokiej akcji informacyjno-propagandowej i edukacyjnej, dotyczącej najistotniejszych uwarunkowań i problemów gospodarki wodnej w obszarze ich działania. Poza publikowaniem różnych materiałów informacyjno-propagandowych i edukacyjnych, bardzo przydatne byłoby sporządzanie dorocznych raportów z realizacji zadań w gospodarce wodnej w dorzeczu, zawierających też informacje o zamierzeniach na przyszłość. Do wykonywania ich należałoby, zdaniem Instytutu, zobowiązać rady dorzeczy. Raporty takie należałoby szeroko rozpowszechniać.
Inne uwagi ogólne
Dokonując oceny projektu ustawy, trzeba też wskazać na występowanie wielu niejasności co do jej zapisów, wynikających ze złej redakcji tekstu projektu (częste braki słów, mylne odesłania, niepoprawne gramatycznie lub technicznie zwroty i sformułowania ) - może to w przyszłości powodować problemy z interpretacją i stosowaniem przepisów ustawy. Tekst projektu ustawy wymaga więc koniecznie starannej redakcji. Słowniczek stosowanych w ustawie terminów wymaga uzupełnienia, gdyż nie zawiera wszystkich terminów, które mogą być niezrozumiałe (lub też które mogą być różnie odczytywane) dla osób posługujących się ustawą.
Instytut na rzecz Ekorozwoju, ( Krzywickiego 9), 02-078 Warszawa
( 25-25-58, faks 25-34-61)