< < | STRONA GŁÓWNA | SPIS TREŚCI | > >
Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz
USTAWA
z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej
(Dz. U. z dnia 8 października 2001 r., Nr 112, poz. 1198)
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Art. 1.
- Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
- Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
- Konstytucja gwarantuje dostęp do informacji o działalności
organów władzy. Ustawa zaś określa dostęp
do informacji publicznej. Jest to więc zasadnicza różnica.
Co to jest informacja publiczna? Odpowiedź: "każda
informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną".
Jednak ustawa nie wyjaśnia z kolei co to jest "sprawa
publiczna". Czy np. korespondencja między ministrem
a Prezesem Rady Ministrów jest zawsze przejawem działania
władzy publicznej? Oczywiście tak. Ale czy zawsze taka
korespondencja dotyczy "spraw publicznych". Czy jeśli
minister finansów przesyła premierowi opinię
urzędników resortu jak uniknąć płacenia
podatku przez rodzinę tego ostatniego, to czy nadal jest
to "sprawa publiczna"?
- Komentowana ustawa nie narusza przepisów innych ustaw
służących do realizacji powszechnego prawa do informacji.
Oznacza to, że przepisy o dostępie do informacji zawarte
w innych ustawach obowiązują mimo wejścia w życie
ustawy o dostępie do informacji publicznych. Jednocześnie
jednak trzeba pamiętać, że żaden przepis
nie znosi możliwości stosowania przepisów zawartych
w ustawie o dostępie do informacji publicznych w odniesieniu
do informacji, których tryb otrzymywania określony
został w przepisach innych ustaw, niż ustawa komentowana.
Innymi słowy ustawodawca dopuszcza taką możliwość,
że informacje można otrzymać posługując
się różnymi ustawami. Np. ustawa - Prawo ochrony
środowiska weszła w życie przed ustawą o dostępie
do informacji publicznej i przewiduje m.in. dostęp do informacji
o działalności organów administracji np. decyzjach
o umorzeniu opłat za korzystanie ze środowiska. Dokładnie
tą samą informację obywatel może otrzymać
powołując się na ustawę o dostępie
do informacji publicznej. Jak zostało to wskazane: komentowana
ustawa nie narusza Prawa ochrony środowiska, a żaden
przepis nie wprowadza ograniczeń w stosowaniu ustawy o
dostępie do informacji publicznej.
- Wybór zaś ustawy należy do obywatela, albowiem
to on jest podmiotem Państwa. Jak nauczał Kardynał
August Hlond w liście pasterskim "O CHRZEŚCIJAŃSKIE
ZASADY ŻYCIA PAŃSTWOWEGO": "Państwo
nie jest celem dla siebie, ani nie jest celem człowieka,
ale celem i przeznaczeniem państwa jest dobro jednostek,
czyli państwo jest dla obywateli, a nie obywatele dla państwa".
Ustawodawca wprowadził dualizm norm ustawowych służących
realizacji art. 61 ust. 4 Konstytucji (w tym przepisie jest wszak
mowa o ustawach określających tryb realizacji prawa
do informacji). Ustawodawca chciał zapewne pomóc w
ten sposób obywatelom realizować powszechne prawo
do informacji: mogą oni wybrać sobie takie przepisy,
jakie im najbardziej odpowiadają: stare albo nowe (z ustawy
o dostępie do informacji publicznej). Jest to ważne,
albowiem po wieku zaborów i dziesięcioleciach reżimu
sanacyjnego i komunistycznego często administracja nie dostrzega
swojej służebnej roli wobec obywateli.
Art. 2.
- Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".
- Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
- Ustawodawca rozszerzył krąg uprawnionych do dostępu
do informacji - prawo to mają wg art. 61 Konstytucji tylko
obywatele, a wg ustawy "każdy", czyli i cudzoziemiec,
i wszelkiego rodzaju osoby prawne. Cudzoziemiec może domagać
się informacji zawsze, bez względu na to czy państwo
cudzoziemca w taki sam sposób traktuje polskich obywateli
tj. bez względu na to, czy polski obywatel w państwie
cudzoziemca również może skutecznie ubiegać
się o informacje od organów państwowych. Brak
zasady wzajemności może negatywnie odbić się
na dostępie obywateli polskich do informacji za granicą.
Po co obce państwo ma dawać Polakom prawo do informacji
skoro obywatele tego obcego państwa w Polsce prawo do informacji
już mają?
- Przepis ust. 2 jest oczywisty - prawo do informacji zgodnie
z ustawą przysługuje każdemu co sprawia, że
np. posiadanie interesu prawnego nie ma znaczenia.
- Ustawodawca pominął ważne zagadnienie poszanowania
prywatności. Zgodnie z art. 51 ust. 2 Konstytucji "władze
publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać
innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym
państwie prawnym". Zgodnie więc ze wskazanym
przepisem, gdy obywatel poprosi o informacje, to żaden organ
władzy (np. wojewoda) nie może zapytać się
o to, do czego potrzebna jest owa informacja, co obywatel będzie
z nią robił itd. chyba, że wykaże iż
taka odpowiedź jest potrzebna w demokratycznym państwie
prawnym. Jest to jednak bardzo trudne z tego względu, iż
Konstytucja nie przewiduje żadnego kryterium do oceniania
zasadności żądania informacji. Jeśli nie jest
ona utajniona to jest jawna - swobodnie dostępna.
Art. 3.
- Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
- uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,
- wglądu do dokumentów urzędowych,
- dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
- Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.
- Pkt. 1 ust. 1 wymaga wyjaśnienia na czym polegać
może "przetwarzanie informacji". Możliwości są dwie:
- przetwarzaniem jest dla ustawodawcy analizowanie informacji,
wyciąganie z nich wniosków, opracowywanie na ich podstawie
prognoz itp. Przykładem będzie prognoza organu administracji
co do przyszłego zdarzenia, powstała na podstawie dotychczasowych
stanów faktycznych, które są informacją
(np. prognoza wzrostu liczby urzędników w urzędach
wojewódzkich). Jeśli przyjąć, że przetwarzaniem
informacji jest szeroko rozumiane analizowanie informacji, to
mamy w komentowanym przepisie nowe, nie znane ustawodawcy konstytucyjnemu
uprawnienie obywatela do żądania od organów władzy
publicznej tego, aby przetwarzał on informację, czyli
dokonywał ich analizy, dokonywał nowej czynności.
Ponieważ czynność taka może być bardzo
absorbująca, słusznym jest ograniczenie takiej okoliczności
do sytuacji szczególnie istotnych dla interesu publicznego.
- przetwarzaniem może być również agregowanie
informacji, czyli łączenie różnych danych
w większą całość. Przykładem będzie
zestawienie liczby urzędników w urzędach wojewódzkich.
Zgodnie z Konstytucją obywatele mają prawo do informacji
o działaniach organów władzy publicznej. Jeśli
będą chcieli mieć informację pozostającą
w rozproszeniu (np. o urzędnikach urzędów wojewódzkich)
to zapewne będzie to wymagało przetwarzania informacji
z różnych zbiorów, z różnych miejscowości
itd. Okoliczność taka nie może jednak wpływać
w jakikolwiek sposób na realizację prawa do informacji
(z wyjątkiem przeszkód natury czysto technicznej).
- Ustawodawca nie wyjaśnił czym jest "interes
publiczny", co może powodować różne
interpretacje. Wydaje się za właściwe przyjęcie,
że interes ten pokrywa się z zadaniami administracji
publicznej, która działa na rzecz obywateli jako podmiotów
Państwa. Interesem publicznym może być w szczególności
problematyka ochrony bezpieczeństwa, ochrony środowiska,
ochrony zdrowia itp. Zbadanie czy dane żądanie jest
w interesie publicznym spoczywa każdorazowo na organie władzy,
ale rozstrzygnięcie to (zgodnie z art. 45 Konstytucji) podlega
kontroli sądowej.
- Pkt. 2 ust. 1 znacznie ogranicza sposób realizacji
prawa do informacji. W Konstytucji mowa jest o dostępie
do dokumentów (art. 61 ust. 2). Praktycznie więc
pozbawiono obywateli dostępu do źródeł
informacji. Wynika to z tego, że obywatel ma tylko prawo
do wglądu do dokumentu. Wgląd nie upoważnia do
otrzymania kopii dokumentu - jedynie do zapoznania się z
dokumentem, z treścią, z wyglądem. Prawo dostępu
do dokumentu daje uprawnienie do otrzymania kopii dokumentu. Mając
kopie, mamy stale dostęp do dokumentu, jak i możliwość
przetwarzania i rozpowszechniania informacji zawartych w dokumencie
(zob. art. 54 ust. 1 Konstytucji). Jeśli urząd będzie
w jednej miejscowości, a obywatel będzie mieszkał
w drugiej to prawdopodobnym staje się to, że bardzo
często obywatel będzie w praktyce pozbawiony dostępu
do oryginału dokumentu. Prawdopodobieństwo to będzie
wzrastać wraz z odległością między
obywatelem a urzędem. W ten sposób może dojść
do prostej, acz skutecznej manipulacji. Obywatel zamiast kopii
dokumentu otrzyma ,,informację publiczną'' - może
to być treść owego dokumentu. Tyle tylko, że
mogą być w tej treści istotne braki lub przekłamania.
Sprawdzenie czy zachodzą różnice będzie
zapewne trudne, praco- i czasochłonne. Polegać to będzie
bowiem na porównaniu otrzymanej informacji publicznej o
treści dokumentu z oryginalnym dokumentem, do którego
obywatel ma tylko wgląd.
- W związku z podmiotową rolą obywatela w Państwie
winien on mieć prawo do otrzymania kopii każdego dokumentu.
Art. 4.
- Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- organy władzy publicznej,
- organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
- Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne.
- Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
- Katalog ust. 1 nie jest zamknięty (w związku z
zastosowaniem zwrotu "w szczególności").
Koresponduje to z art. 61 Konstytucji, który nie zawiera
szczegółowego katalogu podmiotów zobowiązanych
do udostępnienia informacji.
- Zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej
są związki zawodowe i partie polityczne, mimo iż
nie są one organami władzy. Ponieważ ustawa zobowiązuje
je do udostępniania informacji publicznych, który
to termin został zdefiniowany jako sprawy publiczne, to musi
to rodzić pytania o jakie konkretnie informacje wymienione
podmioty mają obowiązek udostępniać. Przepis
ten trzeba odczytywać w kontekście ustawy zasadniczej,
która nadaje prawo do informacji o działalności
"innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie,
w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują
mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa". Tak
więc związek ma obowiązek udzielić informację
tylko w tym wypadku, gdy zachodzą obie okoliczności
łącznie. Dotyczy to tak samo również m.in.
fundacji i stowarzyszeń.
- Do udostępnienia informacji zobowiązany jest każdy
podmiot bez względu na to kto jest autorem informacji. Np.
wojewoda nie może odmówić dostępu do dokumentu
z tego powodu, iż jego autorem jest minister.
- Błędny jest pogląd jakoby sądy nie podlegały
analizowanej ustawie. Jak wskazałem w komentarzu do art.
1 nie ma przepisów ograniczających stosowanie ustawy
o dostępie do informacji publicznej, gdy już istnieją
przepisy regulujące realizacje prawa do informacji danego
rodzaju. Zgodnie z art. 10 Konstytucji sądy są jedną
z władz (obok ustawodawczej i wykonawczej).
Art. 5.
- Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
- Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
- Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.
- Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.
- Ustęp pierwszy jest powtórzeniem konstytucyjnej
zasady z art. 61: jeśli informacja nie została utajniona
to obywatel ma prawo do jej otrzymania.
- Ustęp 2 ogranicza prawo do informacji w odniesieniu
do prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy.
Przepis ten jest całkowicie sprzeczny z Konstytucją,
która pozwala na odmowę udostępnienia informacji
ze względu na określone w ustawach tajemnice. We skazanym
przepisie tajemnice nie są określone, a jedynie wymienione.
Przez pojęcie "określone" trzeba bowiem uważać
co najmniej "tajemnice zdefiniowane". Wiedząc o
istocie danego rodzaju tajemnicy można kontrolować
proces utajniania informacji. Nadto, mogą występować
inne elementy, jak np.: przykłady informacji utajnionych,
wskazanie podmiotów do których dana tajemnica się
odnosi, tryb sądowej kontroli utajniania itd. Z całą
jednak pewnością we wskazanym przypadku nic takiego
nie zachodzi. Tajemnice zostały w ustawie jedynie wymienione,
a nie określone.
- Ust. 3 modyfikuje obowiązujące przepisy o utajnianiu
informacji, ale z zastrzeżeniem ust. 1 i 2. A ust. 1 pozwala
na ograniczanie dostępu do informacji, jeśli tak stanowią
przepisy ustaw o ochronie informacji. Ust. 2 wprowadza jeszcze
dalej idące możliwości ograniczania dostępu.
Tak więc ust. 3 stanowi, że nie można ograniczać
dostępu do informacji, chyba że pozwala na to ustawa.
Praktycznie więc ust. 3 jest rozbudowanym (zapewne dla potrzeb
propagandy politycznej) ust. 1. Ust. 3 można streścić:
nie można ograniczać prawa do informacji, chyba że
pozwala na to ustawa.
- Prawdziwym ograniczeniem przepisów o utajnianiu informacji
jest ust. 4, który wprowadza zakaz utajniania informacji
o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania
administracyjne, cywilne i karne. W praktyce jednak wydaje się
mało prawdopodobne, aby tego rodzaju informacje były
utajnianie. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że
ust. 4 nie odnosi się do treści prowadzonych postępowań,
a jedynie do szeroko rozumianego sposobu procedowania.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz
< < | STRONA GŁÓWNA | SPIS TREŚCI | > >