Pojawienie sie preferencji zbiorowych w handlu międzynarodowym.

GLOBALIZACJA A PREFERENCJE ZBIOROWE

Na początku marca 2003 r. miała miejsce w Parlamencie Europejskim w Brukseli interesująca konferencja zorganizowana przez grupę Zielonych: Remaking the Global Trading System (czyli w wolnym tłumaczeniu Przetwarzając światowy system handlowy). Jednak nie tyle sam temat, dyskusje i paneliści (wśród których był między innymi Komisarz ds. Handlu UE, Pascal Lamy) stanowiły o jej wartości. Novum było poruszenie tematu, który do tej pory istniał głównie w rozmowach wtajemniczonych, a który okazuje się obecnie na tyle ważny i kontrowersyjny, że stał się tematem kilku artykułów w poważnej prasie. Mowa o preferencjach zbiorowych (collective preferences).

Wszystko zaczęło się od nieoficjalnego dokumentu zatytułowanego Pojawienie się preferencji zbiorowych w handlu międzynarodowym. Implikacje dla sposobu, w jaki regulowana jest globalizacja (The emergence of collective preferences. What are the implications for the way the globalisation is regulated), który powstał listopadzie 2003 roku w Dyrekcji Generalnej ds. Handlu Komisji Europejskiej. Pomimo że nie został formalnie opublikowany, wywołał spore poruszenie po tym, jak przedostał się do prasy. Skąd całe zamieszanie?

Otóż dokument ten jest jedną z nielicznych prób systematycznego podejścia do tematu globalizacji (i nierozłącznie z tym związanego handlu światowego), który został popełniony nie przez wąsko wyspecjalizowaną, promującą swoje cele organizację pozarządową, ale przez poważną i poważaną Komisję Europejską. Ponadto (i chyba przede wszystkim) sposób ujęcia problemu okazał się nie do przyjęcia zarówno dla biznesu (głównie), jak również dla niektórych aktywistów walczących o sprawiedliwy handel (z ang. fair trade). Istotą tekstu jest następująca teza: przez długi czas niedostrzegane lub pomijane, preferencje zbiorowe narodów (lub nawet mniejszych społeczności) mają wzrastający wpływ na handel międzynarodowy, stąd potrzeba ich uregulowania czy instytucjonalizacji. Preferencje zbiorowe są to dominujące wybory danej społeczności, które wpływają nie tylko na sytuację wewnętrzną, ale również we wzrastającym stopniu na stosunki zewnętrzne. Przykładowo, dla jednego społeczeństwa preferowaną opcją będzie życie w czystym środowisku, nawet kosztem wzrostu ekonomicznego, dla innego zaś priorytetowy okazuje się jak najwyższy wzrost gospodarczy mierzony przyrostem PKB. Preferencje te następnie mogą mieć przełożenie na handel międzynarodowy poprzez, pozostając przy naszym przykładzie, wprowadzenie zakazu importu urządzeń przemysłowych nie spełniających pewnych (czyli wysokich) norm w zakresie ochrony środowiska. Preferencje zbiorowe są także wtopione w importowany czy eksportowany produkt i stają się od niego nierozłączne, tak jak rodzaj użytego materiału czy kolor.

Wykształcenie się i uzyskanie znaczenia przez preferencje zbiorowe to rezultat kilku czy kilkunastu ostatnich lat. Ich szczególna rola w handlu międzynarodowym, który staje się powoli pośrednikiem między zbiorowymi preferencjami różnych krajów, wynika z trzech (dość nowych) procesów:

1. Nastąpiły znaczące obniżki lub wręcz usunięcie ceł i innych barier handlowych jako wynik kolejnych rund GATT/WTO (obecnie Światowa Organizacja Handlu). Dotychczas przeszkody owe, jako najbardziej widoczne i uciążliwe, znajdowały się w centrum zainteresowania i na nich skupiała się energia zwolenników wolnego handlu oraz biznesu.
2. Rozwinął się handel bardziej “zideologizowanymi” dobrami, usługami i aktywami do krajów bardziej wrażliwych na różnice w preferencjach zbiorowych. Dotyczy to głównie wzrostu wymiany handlowej dobrami i usługami rolno-spożywczymi, które rzucają wyzwania pewnym wyborom społecznym, takim jak stosunek do zagrożeń czy regulacja usług publicznych. Również wzrastający handel oprogramowaniem, farmaceutykami, znakami handlowymi czy patentami, także zjawisko ostatnich lat, prowadzi do nieuchronnego zderzenia się różnych narodowych koncepcji własności intelektualnej.
3. W końcu, wzrastająca tendencja wśród coraz bardziej uświadomionych konsumentów i społeczeństw do stawiania wyższych wymagań, przykładania większej uwagi i ostrożności wobec produktów i usług będących w międzynarodowym obrocie handlowym. Może to prowadzić do ideologizowania rzeczy, które wcześniej nie były nośnikami żadnego tego typu przesłania. Przykładowo, handel bateriami w przeszłości nie stanowił szczególnego problemu; wszystkie baterie wydawały się takie same. Obecnie jednak, wraz z wzrastającą świadomością ekologiczną, baterie uzyskały pewne nowe atrybuty, łączące je ze stopniem zanieczyszczenia środowiska naturalnego w trakcie ich produkcji i użytkowania. Podczas gdy dla jednych społeczeństw pewne cechy danego produktu czy usługi są sprawami pierwszej wagi, dla innych mogą się wydawać zupełnie bez znaczenia. Ten fenomen dotyka kluczowego w handlu pojęcia “podobnych produktów” (like products) i ich rozróżniania oraz porównywania za pomocą coraz mniej widocznych (jednak coraz bardziej branych pod uwagę) cech związanych głównie z procesem produkcji.

System handlu światowego nie bierze istnienia preferencji zbiorowych pod uwagę; co więcej, kolejne rundy negocjacji w ramach WTO dotyczą coraz bardziej “wrażliwych” z tego punktu widzenia kwestii (żywność, leki czy też tzw. tematy singapurskie¹⁾). Stwarza to coraz bardziej realne zagrożenie dla różnorodności zbiorowych preferencji, które mogą być atakowane jako niezgodne z regułami wolnego handlu. Tutaj zaczyna się konflikt z protagonistami wolności gospodarczej, biznesem zainteresowanym zawsze większym rynkiem zbytu oraz WTO. Dla tej grupy preferencje zbiorowe to tylko bardziej wyszukana nazwa dla protekcjonizmu handlowego i jako takie są z miejsca odrzucane. Zresztą WTO ma własny sąd arbitrażowy, który określa, czy podjęte środki zapobiegawcze są zgodne z regułami organizacji, czy nie. Wprowadzenie ich na podstawie preferencji zbiorowych raczej nie zostałoby uznane za uzasadnione, gdyż zazwyczaj nie miałoby wymaganego podparcia naukowego.

Trzeba podkreślić, że tym, co różnicuje wybory społeczne (a za tym preferencje zbiorowe w handlu), są w dużym stopniu strukturalne podziały pomiędzy Północą a Południem. Dlatego idea preferencji nie podoba się także pewnym organizacjom i osobom zaangażowanym w promocję sprawiedliwego handlu, które widzą w nich obronę status quo przez bogatszą część świata (czyli przede wszystkim USA i Unię Europejską). Zarzuty takie stawiała podczas wspomnianej na początku konferencji Vandana Shiva z Research Foundation w Indiach, wskazując, że pod płaszczykiem preferencji kraje bogate będą mogły odrzucać “niewygodny” import z państw rozwijających się.

Jednak, jak próbuje tego dowieść dokument Komisji Europejskiej, preferencje zbiorowe niekoniecznie muszą działać na szkodę wolnego handlu. Co więcej, w zdecydowanej większości przypadków mogą one być wręcz jego katalizatorami, poprzez zwiększanie zakresu przewagi konkurencyjnej. Różnice w preferencjach sumują się z różnicami w (fizycznych) czynnikach wytwórczych i przez to zwiększają potencjalne korzyści z handlu. Jak optymistycznie twierdzi Komisja, całkowicie niekompatybilne preferencje zbiorowe występują bardzo rzadko i są ograniczone do specyficznych kwestii. Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej to przykładowo jedna z nich, z powodu odmiennego podejścia do kwestii żywności w Europie i krajach biedniejszych. W UE rolnictwo jest powiązane z kwestiami społecznymi, a priorytetem jest bezpieczeństwo żywnościowe (w tym dostępność towarów dla konsumentów), wysokie standardy w zakresie higieny, a także coraz bardziej kontrowersyjne ceny gwarantowane dla rolników i inne formy wsparcia (subsydia eksportowe i inne). Skutkuje to tym, że producenci z krajów Południa, pomimo niższych kosztów pracy, nie są w stanie konkurować z wysoko dotowaną żywnością europejską, a ich wejście na rynek unijny jest dodatkowo utrudnione przez cła, standardy higieniczne i inne bariery. Zieloni od lat optują za zasadniczą reformą Wspólnej Polityki Rolnej, do powyższych powodów dodając jeszcze kwestie środowiska naturalnego, niszczonego przez dominującą przemysłową produkcję żywności.

Oczywiście najprostszą drogą do całkowicie bezkonfliktowego handlu byłoby ujednolicenie wszystkich preferencji zbiorowych; jest to jednak idea ekonomicznie nieefektywna (zważywszy na zalety wskazane powyżej) i politycznie trudna do przeprowadzenia. Mogłoby się wydawać, że postępująca globalizacja przyniesie harmonizację wyborów społecznych w różnych krajach niejako automatycznie, o czym pewnie marzą szefowie koncernów transnarodowych, a czego duża część ludzi się obawia. Jednak wciąż istnieją zasadnicze różnice w preferencjach zbiorowych, które nie poddają się powyższej zasadzie. Oto najbardziej znaczące z nich, podawane przez Komisję za trzema francuskimi autorami²⁾:

• udział państwa i kapitału prywatnego w usługach publicznych i ubezpieczeniach (bardzo ciekawy przykład, dotyczący głównie USA i Europy, gdzie pomimo bliskich więzów handlowych różnica w podejściu do tej kwestii stała się bardziej wyraźna na przestrzeni ostatnich 30 lat; Stany Zjednoczone są przykładem skrajnie liberalnego, a UE bardziej kontrolowanego podejścia);
• postawa wobec nierówności i przyzwolenie na redystrybucję (różnice mierzone transferami PKB po obu stronach Atlantyku pozostają takie same; transfery owe są niższe w USA, wyższe w Europie);
• ocena i zarządzanie ryzykiem (przede wszystkim żywność zmodyfikowana genetycznie, GMO; w Europie przeważa stosowanie zasady ostrożności przy braku niezbitych dowodów naukowych na nieszkodliwość takiej żywności, w Stanach zaś interesy ekonomiczne przeważają);
• status praw własności;
• polityka kursów walutowych;
• podejścia do regulowania rynku pracy .

Biorąc powyższe pod uwagę, a także dodając fakt istnienia znaczących różnic w wyborach nawet w samej Unii Europejskiej (gdzie, pomimo braku granic celnych, handel wewnątrzkrajowy pozostaje trzy do czterech razy większy niż międzykrajowy)³⁾, można uznać, że preferencje zbiorowe nie znikną w przewidywanej przyszłości. Dlatego trzeba wypracować pewne mechanizmy, które wprowadzą je w system handlu światowego.

Komisja Europejska proponuje w swoim (nieoficjalnym, że przypomnę raz jeszcze) tekście rozwiązanie, które umożliwiłoby zarówno branie zbiorowych preferencji pod uwagę, jak również nie przeszkadzałoby w rozwoju międzynarodowej integracji poprzez handel. Nowe struktury miałyby za zadanie:

1. sprecyzować zasady w celu umożliwienia dalszej integracji, przy zapewnieniu, że nie podminuje to prawomocnie wyrażanych preferencji zbiorowych, pod warunkiem, że nie jest to tylko pretekst dla polityki protekcjonistycznej;
2. dokonać przeglądu harmonogramu negocjacji międzynarodowych w świetle równowagi między korzyściami i kosztami społecznymi (w tym ekologicznymi) integracji (handlowej), w sposób faworyzujący tych, którzy starają się unikać konfliktów z preferencjami zbiorowymi;
3. wzbogacić możliwość wyrażania preferencji zbiorowych i wzmocnić arbitraż dotyczący konfliktu między nimi.

Kraje otrzymałyby prawo do sporządzenia specjalnej klauzuli zabezpieczającej (safeguard clause) związanej z preferencjami zbiorowymi, która zapewniałaby określone standardy chroniące wybory społeczne przed wymogami wolnego handlu; pod pewnymi warunkami można by wprowadzić środki zapobiegawcze. Aby zapewnić, że podjęte środki są naprawdę odzwierciedleniem preferencji zbiorowych, a nie jedynie przykrywką dla działań protekcjonistycznych, klauzula wymagałaby przeprowadzenia procedury oceniającej (assesment mechanism) dowodzącej, że:

• podjęte środki zapobiegawcze (zakaz importu itd.) szczerze oddają publiczne preferencje zbiorowe;
• szkodzą handlowi mniej niż wszelkie inne środki, które mogłyby zostać użyte, aby spełnić wyrażone oczekiwania społeczne;
• dotyczą wszystkich producentów, krajowych i zagranicznych, w takim samym stopniu.

Możliwe by również było wprowadzenie mechanizmu odszkodowawczego (compensation mechanism), który mógłby zostać użyty jako narzędzie nacisku na państwa stosujące klauzulę zabezpieczającą i który częściowo rekompensowałby straty eksporterom dotkniętym środkami zapobiegawczymi.

Jak widać, propozycje są daleko idące i brzmią interesująco, pomimo istnienia wielu trudnych pytań dotyczących głównie problemu odróżniania uzasadnionych środków zabezpieczających związanych z preferencjami zbiorowymi od działań stricte protekcjonistycznych. Pojawić się może (lub raczej ujawnić z nową mocą) wiele konfliktów na tle ideologicznym związanych z handlem. Skomplikowana jest też kwestia relacji krajów uprzemysłowionych i rozwijających się, które mogą widzieć w proponowanym projekcie próbę usztywnienia systemu handlowego i niedopuszczenia producentów z państw biedniejszych (a więc także o innych standardach, na przykład w zakresie ochrony środowiska) do rynków krajów bogatszych. Wspomniana Vandana Shiva stwierdziła, że idea preferencji zbiorowych ma na celu wyciszenie krytyki ze strony obywateli europejskich przy jednoczesnym dalszym usilnym naciskaniu na wprowadzanie zasad wolnego handlu w krajach Południa, czyli “agresji przeciw krajom rozwijającym się.” Sam projekt jest według niej napisany w bardzo europocentryczny sposób, gdzie społeczeństwom Południa odmawia się prawa do jakichkolwiek preferencji w dziedzinie ochrony środowiska czy własnej kultury.⁴⁾

Pamiętać jednak należy, że przytaczany dokument Komisji Europejskiej jest jedynie wersją nieoficjalną, a to, czy zostanie w ogóle opublikowany, stoi pod dużym znakiem zapytania. Po atakach ze strony biznesu zaczęto się od niego dystansować i coraz bardziej wątpliwe jest, by tezy w nim zawarte stały się wiążącym stanowiskiem całej Komisji. Podczas wspomnianej konferencji unijny Komisarz ds. Handlu Pascal Lamy po raz pierwszy publicznie zabrał głos na ten temat, raczej mało entuzjastycznie odnosząc się do propozycji, które powstały w jego własnej instytucji. Nie wypowiedział się co prawda przeciwko samej idei, niemniej jednak zaznaczył, że istniejące zasady WTO dają dość duży zakres swobody jeśli chodzi o obronę pewnych wartości społecznych i jako takie nie powinny być zarzucane. Zresztą z jego wypowiedzi odmienne wnioski wyciągały różne zainteresowane strony: dla zwolenników całkowicie wolnego handlu Lamy poparł raczej ich stanowisko, zaś według aktywistów walczących o sprawiedliwy handel Komisarz uznał konieczność istnienia pewnych mechanizmów chroniących kolektywne preferencje. Jako że Komisja Europejska nie zajęła oficjalnego stanowiska w tej sprawie, również Zieloni tego nie uczynili. Wiedząc jednakże o ich sprzeciwie wobec ciemnych stron globalizacji związanych głównie z niesprawiedliwym światowym systemem handlowym, można przewidzieć, że poparliby tę ideę, zakładając, że kraje rozwijające nie miałyby poważniejszych zastrzeżeń.

Pomimo wszelkich trudności jest to obiecujący początek, który doczekał się już paru nawiązań, między innymi w “Financial Times”⁵⁾, co pozwala sądzić, że pomysł nie zostanie odłożony do szuflady. W związku z powyższym pozostaje mieć nadzieję, że w niedługim czasie światowy system handlowy zostanie zreformowany w kierunku bardziej odpowiadającym oczekiwaniom społecznym, a proces globalizacji stanie się tym samym bardziej sprawiedliwy i zrównoważony.

Autor skończył w czerwcu stosunki międzynarodowe na Uniwersytecie Jagiellońskim, interesuje się polityką światową, globalizacją/ruchem alterglobalistycznym, procesami podejmowania decyzji w Unii Europejskiej. Członek Zielonych 2004. Lubi koty.


1.Tematy singapurskie przyjęte podczas Konferencji Ministerialnej WTO w Singapurze 1996: inwestycje, polityka dotycząca konkurencji, przejrzystość przepisów w zamówieniach publicznych, ułatwienia w handlu.
2.Jacquet P., Pisani-Ferry J., Tubiana L., Gouvernance mondiale, Rapport de synthese, Rapport du CAE No 37, 2002.
3.Head K., Mayer T., Effet frontiere, integration economique et Fortress Europe, Document de travail du CEPII, No 6, IX 2001.
4.Wywiad przeprowadzony po konferencji Remaking the Global Trading System, Bruksela, 5.3.2004, http://www.euractiv.com/cgi-bin/cgint.exe/319571-181?714&1015=10&1014=in_shiva
5.Europe studies radical veto plan, 5.2.2004; Lamy's big idea: New WTO rules are not needed to avoid trade conflicts, 10.2.2004; How Europe missed chance to reform its trade policies, 10.2.2004; Collective preferences story is really no big deal, 12.2.2004; EU official opposes overhaul of global trade rules, 6.3.2004.