ROZDZIAŁ II
PRAWO UNIJNE

W rozdziale tym przedstawiono krótką historię prawa ochrony środowiska WE, omówiono ważne dla zagadnienia udziału społeczeństwa dyrektywy tj. Dyrektywę w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, Dyrektywę w sprawie kontrolowanego wykorzystania zmodyfikowanych organizmów oraz Dyrektywę w sprawie swobodnego dostępu do informacji o środowisku.

Druga część rozdziału poświęcona jest Układowi europejskiemu ustanawiającemu stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską i ich państwami członkowskimi oraz problemom harmonizacji prawa polskiego z prawem wspólnotowym, z uwzględnieniem aspektu udziału społeczeństwa w ochronie środowiska.

1. HISTORIA PRAWA OCHRONY ŚRODOWISKA UNII EUROPEJSKIEJ

Pierwotny tekst traktatu z 1957 r. ustanawiającego EWG (obecnie WE) nie zawierał postanowień dotyczących wspólnej polityki ochrony środowiska. Kiedy jednak degradacja środowiska zaczęła stanowić w Europie coraz większy problem, zaczęto rozważać włączenie i tej problematyki. Detonatorem stała się Konferencja Sztokholmska. Zaczęto opracowywać wspólne programy działań. I Program obejmował lata 1973-1975 i skupiał się na tematyce zanieczyszczeń, szczególnie wód i powietrza. II Program z lat 1976-1981 za swe cele strategiczne uznał redukcję zanieczyszczeń, ograniczenie emisji hałasu oraz zmniejszenie uciążliwości odpadów. Wyznaczał zasady racjonalnego gospodarowania zasobami naturalnymi oraz dzikiej fauny i flory²⁸.

W trakcie III Programu Działań (1982-1986) zdecydowano się przedstawić ogólną strategię EWG w sprawie ochrony środowiska, z naciskiem na zapobieganie zanieczyszczeniom, planowanie przestrzenne. Z aktów wydanych w tych latach szczególne znaczenie dla udziału społeczeństwa ma Dyrektywa 85/337 EWG z dnia 27.6.85 w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, która zostanie dokładniej omówiona.

W roku kończącym III Program tematyka ochrony środowiska trafiła do traktatu. W Jednolitym Akcie Europejskim²⁹ zmieniającym Traktat o EWG dodano art. 130 r - 130 t dotyczące polityki ochrony środowiska. Od tego czasu ochrona środowiska uchodzi za jeden z priorytetów polityki unijnej.

W IV Programie Działania (1987-1992) postawiono na poprawę jakości środowiska, a także na konieczność rozszerzenia dostępu społeczeństwa do informacji o stanie środowiska. Nacisk położono na wprowadzanie w życie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Szczególne znaczenie ma Dyrektywa Rady z dnia 7.6.90 w sprawie swobodnego dostępu do informacji o środowisku. W celu wykonania zalecenia rozpowszechniania informacji wydane zostało rozporządzenie Rady EWG 121210/90 z dnia 7.5.90 w sprawie utworzenia Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska oraz sieci informacji i obserwacji środowiska.

Warto wobec aktualnie narastających problemów, zwrócić uwagę na Dyrektywę Rady 90/170 z dnia 23.4.90 w sprawie kontrolowanego wykorzystania genetycznie zmodyfikowanych organizmów.

Ten program zakończył się Traktatem z Maastricht (7.2.92)³⁰. Traktat ten uznał zrównoważony rozwój (wzrost gospodarczy z poszanowaniem środowiska) za zasadę ustrojową.

Od 1993 do 2000 r. realizowany jest V Program Działań, który skupia się na realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.

Polityka unijna ochrony środowiska opiera się na zasadzie ochrony minimalnej z możliwością utrzymania lub wprowadzenia przez państwa członkowskie norm i środków bardziej rygorystycznych. Państwo unijne określa więc to minimum, poniżej którego państwa członkowskie nie mogą zejść, natomiast możliwa jest silniejsza ochrona własnego środowiska.

Kolejne zasady to: zasada stosowania najlepszej dostępnej technologii (BAT - Best availabe technology), zasada "zanieczyszczający płaci" (PPP - Polutter Pays Principle), zasada przezorności, zasada usuwania szkód u źródła³¹.

2. DYREKTYWY

Dyrektywa Rady 90/313 w sprawie swobodnego dostępu do informacji³². Dokument ten dotyczy udostępnienia informacji o środowisku będących w posiadaniu administracji publicznej. Akt podaje definicje "informacji dotyczących środowiska" oraz "administracji publicznej". Przez dostęp do informacji należy rozumieć możliwość uzyskania każdej informacji będącej w posiadaniu władzy publicznej, jeżeli nie jest ona tajna. Prawo do uzyskania informacji mają osoby fizyczne i prawne bez konieczności wykazywania powodów swego zainteresowania. Dyrektywa podaje także katalog informacji, które mogą pozostać nie udostępnione³³, przy czym jeżeli możliwe jest utajnienie tylko części danych, pozostałe powinny być udostępnione.

Maksymalny termin, w którym administracja powinna dostarczyć informację wynosi dwa miesiące. Jeżeli wniosek taki spotka się z odmową, odmowa powinna być uzasadniona. Powinna także istnieć możliwość odwołania się od decyzji odmownej. Administracja może za dostarczone informacje pobierać opłatę, ale tylko w takiej wysokości, jaką stanowi rzeczywisty koszt jej dostarczenia.

Dyrektywa Rady 85/337 EWG z 27.6.85 w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska³⁴. Dyrektywa odnosi się do oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

"Przedsięwzięcie" w świetle Dyrektywy to:

• wykonanie prac budowlanych i instalacji lub układów,
• inne wkroczenie w otoczenie przyrodnicze, krajobraz, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych.

Spod działań Dyrektywy wyłączono przedsięwzięcia służące obronie narodowej oraz przedsięwzięcia, których szczegółowe rozwiązania zostały zatwierdzone specjalnym aktem prawa krajowego.

Skutki przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko muszą być ocenione zanim zostanie udzielone zezwolenie na przeprowadzenie tych przedsięwzięć.

Ocena oddziaływania na środowisko (OOŚ) ma wskazywać bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów:

• ludzi, flory, fauny,
• gleby, wód, powietrza, klimatu i krajobrazu,
• wzajemnego oddziaływania między ww. elementami,
• dóbr materialnych i dziedzictwa kultury.

Informacje, które powinien dostarczyć inwestor w celu przeprowadzenia OOŚ, to co najmniej:

• opis inwestycji,
• opis działań niezbędnych do uniknięcia, zmniejszenia lub zapobieżenia, jeśli to jest możliwe, znaczącym, szkodliwym skutkom inwestycji,
• dane wymagane do rozpoznania i oszacowania zasadniczych skutków, które inwestycja może spowodować w środowisku,
• streszczenie w języku niespecjalistycznym ww. informacji.

I najważniejsze dla udziału społeczeństwa, państwo powinno zapewnić:

• udostępnienie opinii publicznej każdego wniosku o zezwolenie na inwestycję i informacji od inwestora,
• zainteresowanej społeczności możliwość wyrażenia opinii, zanim przedsięwzięcie zostanie rozpoczęte.

Informacje zebrane w toku OOŚ muszą być uwzględnione w procedurze wydawania zezwolenia inwestycyjnego.

Po podjęciu decyzji właściwy organ jest zobowiązany poinformować zainteresowaną opinię publiczną o treści decyzji i związanych z nią wymogach, przyczynach i uwarunkowaniach, na których decyzję oparto.

Dyrektywa Rady 90/219 EWG z dnia 23.4.90 w sprawie kontrolowanego wykorzystania genetycznie zmodyfikowanych organizmów³⁵.

We wstępie Dyrektywy podkreślono, by możliwy niekorzystny wpływ genetycznie zmodyfikowanych organizmów (dalej GMO) na zdrowie ludzkie i środowisko był jak najmniejszy. Ponadto zwrócono uwagę, że skala i rodzaj zagrożeń związanych z GMO nie są jeszcze w pełni poznane, stąd konieczność dużej ostrożności. Zwrócono też uwagę, że właściwe byłoby przeprowadzenie społecznej konsultacji dotyczącej kontrolowanego wykorzystania GMO. W art. 2 Dyrektywy zamieszczono definicje m.in. GMO, kontrolowanego wykorzystania oraz awarii.

Genetycznie zmodyfikowany mikroorganizm oznacza mikroorganizm, w którym materiał genetyczny został zmieniony w sposób, jaki nie zdarza się w warunkach naturalnych wskutek kojarzenia i/lub naturalnej rekombinacji.

Kontrolowane wykorzystanie oznacza wszelkie działania, w trakcie których mikroorganizmy są modyfikowane genetycznie lub w trakcie których takie genetycznie zmodyfikowane organizmy są hodowane, składowane, wykorzystywane, transportowane, niszczone lub usuwane i podczas których stosowane są bariery fizyczne lub połączenie barier fizycznych z barierami chemicznymi i/lub biologicznymi w celu ograniczenia kontaktu mikroorganizmów z ludnością i środowiskiem.

Awaria oznacza każde znaczące i niezamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów, w trakcie ich kontrolowanego wykorzystania, które mogłoby stanowić natychmiastowe lub późniejsze zagrożenie dla zdrowia ludzkiego lub środowiska.

Art. 6 wprowadza obowiązek przeprowadzenia OOŚ przed kontrolowanym wykorzystaniem GMO.

Art. 13 wprowadza możliwość konsultacji społecznych, co do każdego wykorzystania GMO.

Art. 16 wprowadza obowiązek informowania o awarii Komisji UE oraz przeprowadzenie konsultacji z innymi państwami członkowskimi, które mogłyby być objęte skutkami awarii.

Unia zamierza zaostrzyć zasady wprowadzania transgenicznej żywności na rynek. Komisja Europejska ma opracować projekt nowej dyrektywy. Ma ona m.in. przewidywać konsultacje z organizacjami konsumentów i niezależnymi naukowcami, wyraźne oznaczanie tego typu produktów oraz czasowe pozwolenia na sprzedaż.

GMO budzą wiele obaw i emocji. "Wyniki badania wykonanego przez Market and Opinion Research International (MORI) wykazały, że 78% Szwedów, 77% Francuzów, 65% Włochów i Holendrów, 63% Duńczyków oraz 53% Brytyjczyków nie chce jeść żywności transgenicznej"³⁶. W Europie żywność transgeniczna wyraźnie budzi opór. Austriacy żądają niedopuszczenia GMO do produkcji żywności. Rząd duński zadecydował, że żywność zawierająca genetycznie zmodyfikowaną soję musi być specjalnie oznakowana. Także Francuzi domagają się znakowania żywności modyfikowanej. Holendrzy już oznaczają produkty zawierające genetycznie zmodyfikowaną soję, podobnie jest w Szwajcarii. W Szwecji największe sieci sprzedaży detalicznej oświadczyły, że nie chcą GMO w żywności. Także w Wielkiej Brytanii organizacje ekologiczne domagają się czytelnego znakowania - tylko wówczas konsumenci zachowają rzeczywiste prawo wyboru³⁷.

3. HARMONIZACJA PRAWA POLSKIEGO
Z PRAWEM UNII EUROPEJSKIEJ

Nad harmonizacją prawa polskiego z ustawodawstwem Wspólnot czuwa Komitet Integracji Europejskiej (KIE). Dodatkowo, na mocy Uchwały nr 16 Rady Ministrów z 28.3.94 (nie publikowana) wprowadzono obowiązek badania przez ministerstwa oraz centralne organy administracji państwowej zgodności aktów legislacyjnych z prawem wspólnotowym³⁸.

Naszą uwagę skupimy na problemie harmonizacji polskiego prawa ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem aktów dotyczących udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, ze standardami Unii Europejskiej³⁹.

Nasze ustawodawstwo bywa już zgodne z prawem Unii, choć ciągle jest także wiele aktów niezgodnych. Generalnie panuje spory bałagan ustawodawczy. Często latami nie wydaje się aktów wykonawczych, co nie pozwala na stosowanie ustaw. Jeżeli chodzi o dostęp do informacji, w naszym prawie nie ma ustawy regulującej to uprawnienie, ale prawo to zagwarantowane jest w Konstytucji RP (art. 74, ustęp 4). Niestety, brak ustawy czyni je martwym, ale po ratyfikacji i publikacji w Dzienniku Ustaw Konwencji z Aarhus będzie można z niej korzystać bezpośrednio. W ten sposób naszą lukę prawną uzupełni społeczność międzynarodowa.

Największy problem sprawia nasza regulacja OOŚ, która jest dramatycznie niespójna. W rozeznaniu się w niej mają problem specjaliści, cóż więc mówić o nas, zwykłych zjadaczach chleba. "Podstawowe różnice występujące między tymi przepisami a dyrektywą 85/227 EWG dotyczą węższego udziału społeczeństwa w procesie OOŚ, traktowania OOŚ jako ekspertyzy a nie interaktywnego procesu, odmiennego nazewnictwa"⁴⁰.

Pomocą dla Polski w dostosowywaniu prawa krajowego do prawa wspólnotowego jest Biała Księga dotycząca przygotowania krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z Rynkiem Wewnętrznym Unii Europejskiej⁴¹.

W Księdze w zakresie ochrony środowiska wyodrębniono pięć działów:

1. standardy ekologiczne odnoszące się do produktów,
2. zanieczyszczenia ze źródeł stałych,
3. zanieczyszczenia powietrza i wód,
4. ochrona przyrody,
5. przedsięwzięcia poziome - ten punkt dotyczy m.in. udziału społeczeństwa.

Niedawno został opracowany na zlecenie MOŚZNiL "Program dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska"⁴².

Realizacja projektu odbyła się w trzech etapach:

1. inwentaryzacji przepisów prawnych Unii i polskich,
2. ocena obecnego stanu zgodności polskich przepisów prawnych z przepisami Unii,
3. sporządzenie "Programu dostosowania..."⁴³.

W przypadku oceny zgodności były trzy możliwości: polskie przepisy prawne mogą w całości spełniać wymagania UE, bądź odpowiadać tym wymaganiom w części, wówczas "Program dostosowania..." wskazuje luki oraz dalsze sposoby postępowania, bądź przepisy prawne mogą być w konflikcie z przepisami prawnymi Unii, wówczas "Program dostosowania..." wskazuje propozycje zmiany przepisów. W zakresie naszej problematyki zwrócono uwagę na braki w zakresie regulacji dostępu do informacji oraz umożliwienia uczestnictwa w podejmowaniu decyzji.

Sądzę, że na koniec tego rozdziału chyba warto uporządkować nazewnictwo związane z Unią. Kilku pojęć w prasie, mediach używa się zamiennie (ja też to robię), a może to wprowadzić spory chaos. Pierwsze to EWG - Europejska Wspólnota Gospodarcza powstała w 1957 r. dla współpracy gospodarczej. Potem EWG zmieniła nazwę na Wspólnotę Europejską (WE). Wspólnota Europejska plus Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) plus Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) dają Wspólnoty Europejskie (WE - ten sam skrót co jedna z części składowych). Wspólnoty Europejskie to organizacja międzynarodowa. UE to Unia Europejska utworzona w 1992 r. Traktatem z Maastricht. Jest to związek państw wchodzących w jej skład. Jest to nowy etap integracji.

Innymi słowy: trzy w/w wspólnoty dają organizację międzynarodową o nazwie Wspólnoty Europejskie. Wspólnoty Europejskie plus wspólna polityka zagraniczna, bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości dają Unię Europejską.