| Zanim wejdziesz na drzewo. Poradnik prawny obrońcy środowiska |
Rozdział ten ma przybliżyć akty prawne, które na gruncie prawa polskiego wyposażają społeczeństwo w prawa do działań na rzecz ochrony środowiska. Aktami tymi są:
Przedstawione zostaną możliwości udziału w procedurze ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ), a także akty wykonawcze dające możliwość udziału w ciałach doradczych.
Ochrona środowiska swe konstytucyjne podstawy znalazła po raz pierwszy w Konstytucji PRL w wersji nadanej przez nowelizację z 10 lutego 1976 r. pod wpływem Deklaracji Sztokholmskiej z 1972 r. (art. 12 ust. 2 i 71 Konstytucji PRL)44. Przepisy te były wówczas raczej martwą literą bowiem nie przewidziano instrumentów prawnych pozwalających wpływać na wykonywanie nałożonych na państwo przez konstytucję zadań. Nowelizacja Konstytucji z grudnia 1989 r. uchyliła art. 12, zmieniając w art. 71 jedynie nazwę państwa. Ustawa z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Mała Konstytucja) w ogóle nie odnosiła się do ochrony środowiska45. Dopiero nowa konstytucja46 poświęciła problemowi ochrony środowiska pięć artykułów. Została nazwana "najbardziej ekologiczną konstytucją w Europie" w wystąpieniu sejmowym posła Cz. Śleziaka47. Ponadto obecna konstytucja odmiennie od poprzedniej wprowadza także sposoby dochodzenia przyznanych praw poprzez indywidualną skargę konstytucyjną.
W preambule Konstytucji odwołano się do zasady pomocniczości, wyjaśniając, że zasada ta umacnia uprawnienia obywateli i ich wspólnot. W myśl tej zasady władza powinna działać tylko wtedy, gdy nie wystarczają działania osób i wspólnot jej podległych. U podstaw tej zasady leży więc założenie, że jednostki są aktywne i chcą same odpowiadać za swój los48. Zasada ta podkreśla więc, że udział społeczeństwa we wszelkich działaniach i decyzjach władz ma charakter podstawowy i jest niezbędny, a to ma ścisły związek z państwem obywatelskim.
Można postawić pytanie po co do konstytucji wprowadzać ochronę środowiska, czy nie wystarczyłoby dobre ustawodawstwo zwykłe? Konstytucjonalizacja ochrony środowiska jak pisze M. Mazurkiewicz umożliwia wywieranie istotnego wpływu na prawo i opinię publiczną. Autor ten zwraca uwagę na pewną ciekawą prawidłowość, mianowicie że zainteresowanie umieszczeniem przepisów dotyczących środowiska w konstytucji jest często odwrotnie proporcjonalne do siły politycznej ruchów ekologicznych. Tam gdzie ruchy te są słabe podejmują one działania by uregulowania konstytucyjne zaistniały i odwrotnie silne ruchy nie potrzebują wspierania się normą konstytucyjną49.
W art. 5 Konstytucji umieszczono ochronę środowiska wśród podstawowych celów państwa, opierając ją na zasadzie zrównoważonego rozwoju50.
Na podstawie art. 31 ochrona środowiska może być przesłanką ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności.
Art. 68 zobowiązuje władze publiczne do zapobiegania skutkom degradacji środowiska.
Art. 74 - najważniejszy z punktu widzenia tej pracy. W postanowieniach pierwszych dwóch ustępów nałożono na organy władzy publicznej obowiązek ochrony środowiska i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego.
W ust. 3 tego artykułu ustanowiono prawo do informacji. Doktryna jednoznacznie uznała, że jest to prawo podmiotowe51, czyli takie prawo jak np. prawo własności.
Inne postanowienia tego artykułu wywołują sprzeczności czy ustanawiają prawa podmiotowe, czy też są tylko refleksem prawa podmiotowego. Już pojawił się konflikt na gruncie rozumienia prawa do zdrowego środowiska, do bezpieczeństwa ekologicznego, do pomocy władz publicznych w działaniach na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że istnieje obywatelskie prawo do życia w czystym środowisku. Przeciwnie M. Mazurkiewicz, przewodniczący Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, który uważa, że przepisy te nakładają obowiązki na organy władzy. Obywatele mogą jedynie domagać się realizacji tych obowiązków, czyli prawa obywateli są refleksem obowiązków władz.
Ustanowione w Konstytucji prawo do informacji należy rozumieć szerzej niż na gruncie kpa, gdzie rozumiane jest jako:
Prawo do informacji w konstytucji to prawo, które rodzi po stronie organów czy organizacji społecznych wykonujących zadania publiczne obowiązek udzielania podmiotom każdej przez nich zażądanej informacji z wyjątkiem takiej, która jest tajemnicą państwową. Powinno się jednak wyraźnie zastrzec, że utajniane powinny być tylko te informacje, które tego rzeczywiście wymagają. Inaczej może to się stać zgodną z prawem ucieczką przed udzielaniem informacji.
Większość informacji powinna być udzielana bez konieczności wykazywania interesu prawnego. Z prawem tym wiąże się także obowiązek upowszechniania informacji. Organy odpowiedzialne za środowisko powinny upowszechniać dane, w posiadaniu których są m.in. za pomocą mediów. Z drugiej strony organy powinny mieć możliwość skutecznego wyegzekwowania potrzebnych im informacji. Taki obowiązek przekazywania informacji organom administracji spoczywa na Inspekcji Ochrony Środowiska na mocy art. 28 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Organ powinien posiadać dokładne i aktualne informacje, by mógł jak najlepiej spełniać swój obowiązek.
"W przepływie danych między organem a organizacją ekologiczną brak jest regulowanego prawnie i wykształconego praktycznie mechanizmu wzajemnej wymiany informacji"53.
Nieistnienie ustawy regulującej dostęp do informacji utrudnia czy wręcz uniemożliwia reakcję na nie udzielenie jej, znaczne opóźnienie w jej udzieleniu, odmowę udzielenia czy dostarczenia informacji nieprawdziwych.
Informacja jest jednym z elementów procesu podejmowania decyzji, tylko informacja pełna i prawdziwa pozwala na zajęcie prawidłowego stanowiska.
Ust. 4 art. 74 brzmi: "Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska". W sformułowaniu tego ustępu można się dopatrzyć zasady pomocniczości. Władza nie podejmuje działań za obywateli, a jedynie wspiera działania społeczne, stwarza warunki dla tych działań. Społeczeństwo samo wybiera sobie sposób działania dla osiągnięcia zamierzonego celu, oczywiście w granicach prawa. Ten obowiązek wspierania obywateli dotyczy nie tylko organizacji społecznych, ale także grup nieformalnych, a nawet pojedyńczych obywateli. Udział społeczeństwa znalazł więc swoje umocowanie także w Konstytucji.
W art. 86, ostatnim dotyczącym wprost spraw środowiska, przewidziano obowiązek dbałości o stan środowiska i zasadę odpowiedzialności za pogorszenia środowiska opartą na regule "zanieczyszczający płaci"54.
Konstytucja wyraźnie stanęła na gruncie państwa obywatelskiego, w którym działalność i aktywność społeczeństwa jest niezbędna i podstawowa. Podkreśla to jeszcze zasada pomocniczości.
W postanowieniach konstytucji w rozdziale poświęconym środkom ochrony wolności i praw w art. 79 przewidziano skargę konstytucyjną55. Ze środka tego można skorzystać wówczas, gdy orzeczenie sądu lub decyzja organu administracyjnego narusza wolności i prawa, bo została podjęta na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją. Skargę można wnieść po wyczerpaniu toku instancyjnego, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1 ustawy o TK). Pojawiają się wątpliwości od jakiej daty liczyć prawomocność czy ostateczność. Odpowiedź dostaniemy zapewne dopiero w toku działalności Trybunału Konstytucyjnego. Skarga powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego56 (art. 48 ust. 1 ustawy o TK).
"Działalność jednostki we własnym interesie jest także działalnością w interesie ogółu, prowadzi bowiem do usunięcia sprzecznego z konstytucją przepisu (...). Jest to ważny krok na drodze do społeczeństwa obywatelskiego"57.
Według wykładni literalnej skarga indywidualna jest możliwa tylko wówczas gdy w naszej sprawie zapadł wyrok lub decyzja. Wątpliwości pojawiają się w związku ze skargą in abstracto.
Pojawia się pytanie, czy na gruncie regulacji konstytucyjnej w ogóle dopuszczalna jest skarga in abstracto, czyli skarga w interesie dobrego prawa, interesie ogółu, a nie konkretnej osoby. Możliwe są dwa warianty interpretacji. Jeden sprowadza się do tego, że taka skarga jest dopuszczalna, bowiem Konstytucja nie wyłączyła uprawnienia organów wskazanych w art. 192 (tj. Prezydenta, Marszałków Sejmu i Senatu. Prezesa Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Prezesa NIK-u, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz kilku dalszych podmiotów jak np. rady gmin, kościoły i związki wyznaniowe, ale tylko wówczas, gdy akt normatywny dotyczy praw objętych ich zakresem działania) do wnoszenia skargi konstytucyjnej wymienionej w art. 1888. Jeżeli taki organ wniesie skargę, to będzie ona miała charakter właśnie skargi in abstracto, bo nie będzie działał we własnym interesie, u podstaw tej skargi nie będzie leżało konkretne, sprzeczne z konstytucją orzeczenie.
Kolejny problem związany ze skargą konstytucyjną dotyczy możliwości skarżenia braku uregulowań ustawowych, czyli zaniechania ustawodawcy. Wydaje się, że taka możliwość istniałaby tylko wówczas, gdy przyjmie się dopuszczalność skargi konstytucyjnej in abstracto. Dla wniesienia skargi indywidualnej musi istnieć jakieś rozstrzygnięcie niezgodne z Konstytucją, które się skarży, a w sytuacji zaniechania ustawodawcy brak będzie rozstrzygnięcia. To nie stałoby na przeszkodzie, gdyby dopuścić możliwość skargi in abstracto. Tym bardziej, że tej sytuacji nie da się zastąpić badaniem zgodności, bo można badać tylko akt istniejący. Były prezes TK A. Zoll wyraźnie opowiadał się przeciwko możliwości skarżenia zaniechań ustawodawcy.
Można też uznać, że występowanie o badanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją jest właśnie formą skargi konstytucyjnej in abstracto i w związku z tym organom publicznym nie przysługuje na mocy art. 188 pkt 5 prawo do skargi konstytucyjnej z art. 79 Konstytucji a sformułowanie art. 191 jest po prostu niefortunną wpadką ustawodawcy.
Kolejny problem wyłania się w związku z kierunkiem interpretacji art. 8 ust. 2, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. E. Łętowska uważa, że takie bezpośrednie stosowanie stworzy model aktywnych sądów orzekających, że przepisy konstytucyjne staną się jedną z dyrektyw interpretacyjnych, że będą jedną z podstaw konkretnego rozstrzygnięcia. Według E. Łętowskiej jest to klauzula generalna, wyrażająca się w tym, że legislatywa odstępuje część swych kompetencji w zakresie dookreślania treści konkretnych stosunków sądownictwu.
"Bezpośrednie stosowanie Konstytucji nie zmierza (choć tego nie wyklucza) do uczynienia z przepisów Konstytucji wyłącznej podstawy rozstrzygania. Umożliwia natomiast wykorzystanie przepisów Konstytucji jako materiału dla sędziego, który już nie tylko z przepisu ustawy zwykłej, ale z systemu prawa, zwieńczonego Konstytucją ma odczytać, czy interpretować normę będącą konkretną podstawą rozstrzygnięcia. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji zmienia zatem materiał, który staje się podstawą wykładni systemowej i funkcjonalnej. Rozszerza ten materiał na to, co napisano w ustawie zasadniczej"58.
Inaczej sądzi T. Zieliński, który uważa, że art. 8 ust. 2 to pustosłowna deklaracja, ponieważ w Konstytucji jest wiele artykułów, które wprost zastosować się nie dadzą, np. art. 19, 65, 53 ust. 6. Uważa on, że koncepcja bezpośredniego stosowania Konstytucji może zagrozić bezpieczeństwu prawnemu podmiotów, przeciw którym będą kierowane roszczenia oparte na ogólnych postanowieniach ustawy zasadniczej, a nie na przepisach ustaw określających precyzyjnie do czego dany podmiot jest zobowiązany59.
Osobiście czuję się bardziej przekonana argumentacją Ewy Łętowskiej, tym bardziej że Konstytucja wyraźnie stanowi wyłączenia bezpośredniego stosowania np. art. 81 Konstytucji.
Podsumowując, Konstytucja nie tylko wyposażyła obywateli w liczne prawa, ale także dała im do ręki instrumenty pozwalające te prawa wyegzekwować.
"Ważne jest przede wszystkim to, co Konstytucja daje społeczeństwu, przeciętnemu obywatelowi, który na co dzień, nie bywa uczestnikiem politycznych rozgrywek, lecz jest ich obserwatorem, często przedmiotem, czasem ofiarą"60.
Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. pełni rolę wiodącą w zakresie ochrony środowiska. Była wielokrotnie nowelizowana. W latach dziewięćdziesiątych przedstawiciele doktryny coraz częściej dopominali się o uchwalenie nowej ustawy. Ustawodawca jednak zdecydował się jedynie na gruntowną nowelizację w 1997 r.61. Jednym z celów jej przyświecających było dostosowanie do prawa wspólnotowego.
Preambuła ustawy odwołuje się do zasady zrównoważonego rozwoju, która jest wyjaśniona jako dążenie do zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych, racjonalnego użytkowania zasobów nieodnawialnych i zastępowania ich substytutami, ograniczania uciążliwości dla środowiska i nie przekraczania granic wyznaczonych jego odpornością, zachowania różnorodności biologicznej, zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa ekologicznego, tworzenie podmiotom gospodarczym warunków do uczciwej konkurencji w dostępie do ograniczonych zasobów, możliwości odprowadzania zanieczyszczeń (art. 3 ust. 3a). W preambule podkreślono konieczność ustanowienia środków prawnych zapewniających użytkowanie środowiska zgodnie z interesem publicznym, określenia obowiązków organów państwowych, samorządowych, podmiotów gospodarczych, a także organizacji społecznych i zawodowych, rozwijania świadomości tak, aby każdy obywatel był gotów włączać się w ochronę środowiska.
Znaczenie dla naszego tematu mają następujące postanowienia. W rozdziale dotyczącym tworzenia warunków ochrony środowiska od chwili ustanowienia ustawy przewidziany jest obowiązek wprowadzenia do szkół wszystkich stopni problematyki ochrony środowiska. Działalność edukacyjną powinny prowadzić także środki masowego przekazu. W praktyce te obowiązki długo nie były wypełniane, a i dziś w szkołach rzadko są fachowe i interesujące lekcje z zakresu ekologii.
Masmedia zaś najbardziej interesuje to co się dobrze sprzedaje, wiele sensacji i praktycznie brak fachowej informacji. Zbyt dużo miejsca poświęca się spektakularnym akcjom, mało zaś na działania, które wykorzystują dane przez prawo możliwości. Ale udział w postępowaniu administracyjnym jest nudny, a różnego rodzaju "zadymy" zwiększają nakład, słuchalność czy oglądalność.
W art. 66 znajdujemy środki ochrony, ważny z punktu widzenia tej pracy jest szczególnie pkt 9 "wykorzystanie osiągnięć naukowych i technicznych, stosowanie środków ekonomicznych, prawnych i organizacyjnych w celu ochrony środowiska".
Rozdział II działu VI, dotyczący udziału społeczeństwa, zawiera art. od 99-103. Postanowienia znowelizowanego art. 99 zezwalają na podejmowanie działalności sprzyjającej ochronie środowiska i zmierzającej do urzeczywistnienia prawa obywateli do korzystania z wartości środowiska organizacjom społecznym, samorządom, związkom zawodowym oraz jednostkom ochotniczych straży pożarnych. Prawo do korzystania ze środowiska wg stanowiska doktryny wiąże się z:
Postanowienia art. 99 w ośmiu punktach precyzują te uprawnienia w sposób następujący:
Dalsze postanowienia przewidują, że rada gminy może utworzyć Społeczną Straż Ochrony Środowiska. W ten sposób ustawa zapewnia udział społeczeństwa w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska. W praktyce jest to przepis martwy63. W znowelizowanym art. 100 przewidziano prawo do występowania do właściwych organów administracji publicznej o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, do występowania do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszania środowiska na określonym terenie i przywrócenie stanu poprzedniego lub naprawienie zaistniałych w związku z tym szkód oraz o zakazanie lub ograniczenie działalności zagrażającej środowisku.
Nałożono na organy administracji publicznej, decydujące o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę, obowiązek informowania organizacji społecznych o inwestycjach szczególnie szkodliwych dla zdrowia lub inwestycjach mogących pogorszyć stan środowiska. Obecnie więc w przypadku wyżej wskazanych inwestycji nie wystarczy już ogłoszenie publiczne, lecz organy muszą zawiadomić wprost organizacje społeczne właściwe ze względu na przedmiot i teren działania, jeżeli zgłoszą one chęć otrzymywania tych zawiadomień. W ust. 4 art. 100 przyznano organizacjom społecznym i jednostkom pomocniczym samorządu terytorialnego prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska. Postanowienia art. 101 przewidują obowiązek udzielania przez organy administracji rządowej i organy gminy pomocy organizacjom społecznym w ich działalności na rzecz ochrony środowiska. Stąd pośrednio można wyinterpretować prawo do informacji. Podstawą skutecznego działania jest informacja. Należy uznać, że w obowiązku organów administracji publicznej mieści się też obowiązek udzielania informacji. Organy gminy mogą powierzać jednostkom organizacyjnym lub osobom fizycznym funkcje społecznych opiekunów środowiska. Niejasne są kompetencje takiego opiekuna, nie znalazłam też przykładów praktycznego wykorzystania tego przepisu w jakiejś gminie.
Nowelizacja, wbrew postulatom doktryny, nie przewidziała wprost prawa do informacji, nie została także uregulowana procedura dotycząca jej udzielania. Prawo to wprost przewiduje Konstytucja z 2.4.97. Jej przepisy mogą być stosowane bezpośrednio, jednakże art. 74 ust 4. Konstytucji do tych przepisów nie należy, bowiem ustawa zasadnicza wyłącza takie stosowanie w stosunku do niego, odsyłając do ustawy. Ustawy do dziś nie ma, czas, który wyznaczyła konstytucja upłynął 17 października 1999 r. Konwencja z Aarhus, która wprowadza takie prawo ma jeszcze długą drogę przed sobą, zanim zagości w naszym porządku prawnym - trwają dopiero prace ratyfikacyjne. Ministerstwo Ochrony Środowiska przewiduje, że ratyfikacja nastąpi dopiero w przyszłym roku. Potem musi jeszcze nastąpić publikacja. Jeśli ta Konwencja podzieli los Konwencji z Espoo o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, to na pewno nieprędko będzie można skorzystać z jej przepisów.
Za namiastkę prawa do informacji, w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska, można uznać instytucję publicznie dostępnych rejestrów, dostępnych dla każdego obywatela, który chciałby je obejrzeć.
Ustawa przewidziała trzy rejestry:
Do informowania odnosi się także ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska64, która w art. 28 ust. 1 nakłada obowiązek informowania społeczeństwa o stanie środowiska. Brak jest jednak doprecyzowania tego ogólnego zapisu.
Ciągle więc odczuwalny jest brak jednolitego aktu, który regulowałby wszystkie kwestie związane z dostępem do informacji i procedurami jej udzielania.
Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) ma podstawowe znaczenie dla możliwości działania organizacji społecznych65. Art. 31 kpa stanowi: organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
Jeżeli organizacja zostanie dopuszczona do udziału w postępowaniu, działa na prawach strony, służą więc jej wszystkie uprawnienia procesowe strony, zyskuje prawo wglądu do akt sprawy, może złożyć odwołanie od decyzji do NSA. Temu uprawnieniu organizacji odpowiada obowiązek organu zawiadamiania organizacji o toczącym się postępowaniu w sprawach, którymi organizacja może być zainteresowana. Niestety obowiązek ten nie jest poddany żadnej kontroli, brak jest sankcji za jego niewypełnienie.
Po nowelizacji art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wyłonił się problem stosunku art. 100 ust. 4 do art. 31 kpa. Art. 100 ustawy przewiduje, że organizacjom społecznym przysługuje prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska. Czy ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska wprowadza dla organu obowiązek dopuszczenia takiej organizacji do udziału na prawach strony, jeżeli tylko spełnione są warunki przedmiotu i terenu działania bez badania czy spełnione są warunki przewidziane w kpa? Wówczas organy administracyjne nie badałyby czy organizacja ma interes społeczny.
Przychylałabym się do pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. Po pierwsze jest to interpretacja na korzyść podmiotu, co jest dozwolone, po drugie mamy do czynienia ze stosunkiem lex specialis do generali (lex specialis derogat legi generali).
Podsumowując, strona w postępowaniu administracyjnym ma następujące uprawnienia:
NSA jest sądem kontrolnym nad wykonywaniem administracji publicznej. Skarżyć do NSA można m.in. decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie, kończące postępowanie w sprawie, rozstrzygające sprawę co do istoty, uchwały organów gmin, a także bezczynność organu (art. 16 i 17 ustawy o NSA).
Skargę do NSA może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny (od rozstrzygnięcia sprawy zależy nasza sytuacja) oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności po wyczerpaniu środków odwoławczych tzn. np. jeżeli w naszej sprawie decyzję wydał starosta to możemy wnieść odwołanie do wojewody, a dopiero potem do NSA. Organ administracyjny ma obowiązek pouczyć stronę o możliwości odwołania oraz wskazać organ, do którego należy odwołanie wnieść. Najczęstszy termin do złożenia odwołania wynosi 30 dni od dnia doręczenia niekorzystnej dla nas decyzji, niekiedy ustawy szczególne przewidują inne terminy, z reguły krótsze66.
Ustawa umożliwia też organizacjom społecznym zaskarżenie takich aktów lub czynności mimo, iż nie wyczerpały toku odwoławczego, gdyż nie miały możliwości uczestniczenia w postępowaniu (art. 33 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy o NSA) np. wskazania lokalizacyjne autostrad mogą być zaskarżane do NSA przez organizacje ekologiczne, mimo że nie uczestniczyły one w postępowaniu, gdyż ustawa o autostradach płatnych67 nie przewiduje udziału społeczeństwa w OOŚ68.
Jeżeli organizacja nie uczestniczy w postępowaniu wówczas może przedstawić swój pogląd na sprawę. Może to jednak uczynić jedynie za zgodą organu prowadzącego postępowanie. Takie sformułowanie wzbudza wątpliwości czego dotyczyć ma zgoda. Organizacja, która nie uczestniczy w postępowaniu ma zawsze prawo do przedstawienia swego poglądu na piśmie, zgoda organu nie jest wówczas potrzebna. Organ takie pismo musi włączyć do akt sprawy jako materiał dowodowy na podstawie art. 234 pkt 2 kpa69.
Oprócz uprawnień procesowych dla organizacji społecznych oraz obywateli w ich indywidualnych sprawach kpa kreuje na podstawie działu VIII pt. "Skargi70 i wnioski71" uprawnienie do składania skarg i wniosków w stosunku do wszystkich organów państwowych i samorządowych. Jest to słaby środek bowiem uprawnienie to nie stwarza żadnych obowiązków po stronie organu, z wyjątkiem konieczności ustosunkowania się do skargi czy wniosku nie później niż w ciągu miesiąca. Także w Konstytucji w art. 63 przewidziane jest prawo składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej72.
"Prawo petycji jest jednym z najstarszych praw jednostki gwarantowanych w państwach demokratycznych. Stanowi zarazem najbardziej powszechną i najłatwiej dostępną formę dochodzenia przez jednostki i grupy osób praw i obrony interesów nie tylko własnych, ale i innych lub interesu ogółu"73.
W Konstytucji pojawiło się nowe pojęcie - petycja, które wcześniej występowało w Konstytucji marcowej z 1921 r.74. Niestety pojęcie to nie zostało wyjaśnione i nie wiadomo jaki jest stosunek pojęcia petycji do skargi i wniosku. Dodatkowo postanowienie to wprowadza istotne ograniczenie, bowiem wystąpienie w interesie innej osoby zostało uzależnione od jej zgody. Takie ograniczenie zmienia charakter skargi i petycji, które dotychczas miały charakter actio popularis. Niemożliwe staje się występowanie w interesie ogólnym. Art. 63 Konstytucji nie przewiduje także obowiązku przyjmowania przez organy publiczne skarg, wniosków i petycji. Aby jakiekolwiek prawo było skuteczne to po przeciwnej stronie musi rodzić obowiązek. Nie przewidziano także by wpłynięcie tych pism mogło zapoczątkować postępowanie w sprawie. Konstytucja odsyła w zakresie trybu rozpatrywania do ustawy. Czy chodzi o kpa, czy też może powinna powstać odrębna ustawa regulująca te kwestie? Nie da się ukryć, że jest to jeden z najmniej skutecznych środków. Głównym instrumentem, który na gruncie administracyjnym może służyć ochronie środowiska, pozostaje udział w postępowaniu administracyjnym.
Pewne uprawnienia w zakresie ochrony środowiska stwarza także prawo cywilne. Oddanie inicjatywy działania w ręce osób, które są tym bezpośrednio zainteresowane powoduje, że działanie może stać się bardziej skuteczne. Należy w związku z tym ułatwić dochodzenie roszczeń. Z punktu widzenia zasad współżycia społecznego wszelkie naruszające środowisko działanie nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Obecnie wydaje się, że można wystąpić o zadośćuczynienie także ze względu na szkodę wyrządzoną naruszeniem środowiska (art. 445 kc). Aby zapewnić skuteczność tych środków i zachęcić do ich wykorzystywania przyznawane zadośćuczynienia czy nawiązki powinny być wysokie.
W. Radecki75 do instrumentów prawa cywilnego zalicza:
Kilkanaście lat wcześniej cytowany autor ogłosił ciekawą koncepcję cywilnej actio popularis w ochronie środowiska naturalnego77. Wyprowadzona została na podstawie Konstytucji PRL, art. 71. Jej główna teza brzmi: prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego należy uznać za prawo osobiste podlegające ochronie cywilnoprawnej niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Przyjęcie tej koncepcji wiąże się z przyjęciem podmiotowego prawa człowieka do środowiska odpowiedniej jakości. Konstrukcja actio popularis wyraźnie opiera się na wykorzystaniu sił społecznych. Ta koncepcja może mieć znaczenie także dziś, biorąc pod uwagę przepisy Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., która opiera się na aktywności obywateli. Na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji w art. 8 § 2 przewidziano expresis verbis bezpośrednie stosowanie jej przepisów.
Aby skonstruować actio popularis (skargę powszechną) W. Radecki odwołuje się do art. 23 i 24 kc odnoszących się do dóbr osobistych. Przyjąć należy dla potrzeb tej koncepcji, że prawo do środowiska jest dobrem osobistym78. To, że w art. 24 kc wśród wymienionych dóbr nie znajdujemy prawa do czystego środowiska nie stoi na przeszkodzie przyjęciu tej koncepcji, bowiem katalog dóbr w kc jest jedynie przykładowy.
Art. 23 i 24 kc mogą przyczynić się do ochrony środowiska wtedy, gdy będą mogły być stosowane na zasadzie skargi powszechnej. Polega ona na tym, że każdy obywatel - nie tylko pokrzywdzony - może się posłużyć nią do wytoczenia procesu prywatnego przeciwko osobie odpowiedzialnej za naruszenie publicznego interesu. Z tego typu skargą mamy do czynienia np. w kodeksie wykroczeń (kw)79, gdzie wniosek może złożyć każdy (wyjątek stanowią wykroczenia ścigane tylko na wniosek pokrzywdzonego, lecz do takich nie należą wykroczenia związane z naruszeniem środowiska). Zagrożenie środowiska zawsze godzi w interes ogółu. Wystąpić z takim roszczeniem można przeciwko każdemu kto narusza podmiotowe prawo obywatela do środowiska np. przeciwko zakładowi emitującemu zanieczyszczenia ponad dopuszczalną normę. Przedmiotem tego roszczenia może być:
Żądanie zaniechania działania zagrażającego dobru zależy od bezprawności działania, przy czym art. 24 kc wprowadza domniemanie bezprawności naruszenia dóbr osobistych, czyli to pozwany musi udowodnić, że działał prawnie.
Powstaje pytanie czy w obecnym stanie prawnym art. 23 i 24 kc interpretowane w związku z art. 74 i 86 Konstytucji RP dają każdemu obywatelowi prawo zwrócenia się do sądu z żądaniem udzielenia ochrony prawnej przeciwko osobom fizycznym i prawnym, które naruszają prawo do środowiska? Z punktu widzenia pożądanego w społeczeństwie obywatelskim jak najszerszego udziału społeczeństwa w ochronie środowiska jest to koncepcja godna uwagi i wykorzystania. Wydaje się, że nie ma podstaw w obowiązującym prawie polskim, by uznać, że taka skarga jest niedopuszczalna. Potrzebny byłby jakiś precedens, który pozwoliłby jej zagościć w świadomości obywateli i sądów.
Z instrumentami tymi korespondują przepisy kodeksu postępowania cywilnego (kpc), które zapewniają możliwość wykorzystania uprawnień przyznanych na gruncie prawa materialnego80.
Art. 8 kpc postanawia, że organizacje społeczne, które nie prowadzą działalności gospodarczej mogą dla ochrony praw obywateli w wypadkach przewidzianych w ustawie spowodować wszczęcie postępowania, a także brać udział w toczącym się postępowaniu. W art. 61 § 3 kpc postanowiono, że organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy ochrona środowiska, mogą w sprawach z tego zakresu wstąpić za zgodą powoda do postępowania w każdym stadium. Należy zastrzec jednak, że uprawnienie do udziału w postępowaniu cywilnym służy nie wszelkim organizacjom społecznym, lecz tylko tym, którym uprawnienie to nadał Minister Sprawiedliwości. Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 1 lipca 1991 r.81 stanowi w § 4, że organizacjami, które mogą wstąpić do toczącego się już postępowania za zgodą powoda w sprawach z zakresu ochrony środowiska są:
Organizacje społeczne posiadające osobowość prawną mogą występować w charakterze powoda we własnych sprawach.
Proces cywilny rozpoczyna się wniesieniem pozwu do właściwego sądu. Generalną zasadą jest właściwość sądu rejonowego. Jedynie dla spraw wymienionych w art. 17 kpc właściwy jest w I instancji sąd okręgowy (dawny wojewódzki). Właściwość miejscowa ogólna określona jest przez miejsce zamieszkania pozwanego. Inna właściwość wynika z przepisów ustawy (art. 31-46 kpc). Jeżeli pozew nie zostanie przez sąd odrzucony (przesłanki zawiera art. 199 § 1 kpc) zostanie wyznaczony termin rozprawy.
Przewodniczący zarządzi doręczenie pozwu pozwanemu, który ma prawo wnieść odpowiedź na pozew. Potem wszystko w naszych rękach. Na rozprawie przedstawiamy dowody na poparcie naszego żądania. Proces kończy się wydaniem wyroku lub postanowienia, od których przysługuje odwołanie do sądu wyższej instancji. Przewodniczący poucza o sposobie zaskarżenia.
Niestety, droga cywilna jest niezmiernie rzadko wykorzystywana przez organizacje ekologiczne. Powodem zapewne są koszty procesu, dość wysokie, obawa przed długotrwałością postępowania, no i problemy z egzekucją - to jest pięta Achillesa polskiego wymiaru sprawiedliwości. Pozostaje mieć nadzieję, że wraz z doinwestowaniem sądownictwa, uproszczeniem procedur, sytuacja się poprawi i coraz więcej osób będzie chciało korzystać z tych możliwości.
Kolejne instrumenty prawne umożliwiające udział w ochronie środowiska możemy odnaleźć w ustawach:
Ustawy te pozwalają zarówno organizacjom jak i obywatelom na udział w podejmowaniu decyzji, a także dają możliwość zablokowania niepożądanej decyzji, szczególnie na szczeblu lokalnym.
Referendum ogólnokrajowe może być przeprowadzone w sprawie o szczególnym znaczeniu. Referendum mają prawo zarządzić:
Referendum może się także odbyć z inicjatywy obywateli, jeżeli wniosek uzyska poparcie co najmniej 500 tys. osób posiadających czynne prawo wyborcze, Sejm może postanowić o poddaniu danej sprawy pod referendum (art. 5 ustawy o referendum). Wynik referendum jest wiążący jeśli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Ponieważ wymóg uzyskanego poparcia jest wysoki, to referendum ogólnokrajowe nie stanie się efektywnym środkiem z zakresu ochrony środowiska. Organizacje ekologiczne podjęły próbę poddania pod referendum "Ekologicznej Konstytucji RP", ale udało się zebrać jedynie 23 tys. podpisów popierających projekt i nie doszło do referendum85.
Warto także zauważyć, że na podstawie art. 118 Konstytucji RP grupie 100 tysięcy obywateli mających bierne prawo do Sejmu przysługuje inicjatywa ustawodawcza86.
Większe znaczenie dla ochrony środowiska ma referendum gminne. Referendum takie może być przeprowadzone w każdej ważnej dla gminy sprawie. Inicjatorami referendum mogą być: grupa obywateli, partie polityczne, a także struktura terenowa organizacji społecznej działającej na danym terenie oraz rada gminy. Przeprowadzenie referendum jest obligatoryjne dla rady gminy gdy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawowe oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wymogi dla ważności wniosku o referendum to: określenie sprawy, w której ma być przeprowadzone referendum i przedstawienie danych personalnych wnioskodawców tj. nazwisk, imion, dat urodzenia, adresów i numerów dowodów osobistych. Zawiadomienie na piśmie o inicjatywie w sprawie referendum składa się u wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Następnie w ciągu 60 dni trzeba zebrać pod wnioskiem podpisy 1/10 uprawnionych do wybierania rady gminy. Ogólną liczbę osób uprawnionych na pisemny wniosek ma obowiązek podać wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Podpisany wniosek trzeba przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi. Rada gminy musi w ciągu 30 dni podjąć uchwałę, bądź o przeprowadzeniu referendum, bądź odrzucającą wniosek. Na uchwałę odrzucającą wniosek przysługuje skarga do NSA w terminie 14 dni od doręczenia uchwały. NSA rozpatruje odwołanie maksymalnie w ciągu 14 dni. Postanowienie Sądu jest ostateczne. Jeżeli NSA poprze inicjatywę, zarząd gminy referendum musi przeprowadzić. Referendum jest ważne, gdy wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Wynik referendum jest wiążący gdy więcej niż połowę głosów ważnych oddano za.
Instytucja referendum powinna być przez społeczeństwo częściej wykorzystywana dla ochrony środowiska. Jest to instrument pozwalający z jednej strony zapobiec inwestycjom szkodliwym dla środowiska, z drugiej strony umożliwiający zobligowanie władz gminnych do podjęcia określonych decyzji w zakresie ochrony środowiska.
Przykładem referendum lokalnego w sprawie ochrony środowiska jest referendum w sprawie kontynuacji budowy elektrowni jądrowej w Żarnowcu - społeczność lokalna opowiedziała się przeciw, budowa została wstrzymana; czy referendum w sprawie budowy masztu radiowego w Solcu Kujawskim, gdzie odmiennie, decyzja mieszkańców była pozytywna.
Społeczeństwo może także uczestniczyć w ochronie środowiska poprzez możliwość wpływu na decyzje lokalizacyjne. Jedną z ustaw, która takie możliwości stwarza jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.87.
W ustawie przewidziano, że planowanie przestrzenne powinno uwzględniać między innymi wymagania z zakresu ochrony środowiska (art. 1 ust. 2. pkt 3). Najbardziej istotny jest rozdział II poświęcony miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nakłada obowiązek udostępniania do wglądu projektów założeń do planów miejscowych oraz projektów tych planów, a także ich popularyzacji.
Swoje uwagi mogą zgłaszać obywatele, szczególnie właściciele lub władający nieruchomościami, których interes może być naruszony, organizacje społeczne i samorządowe oraz spółdzielcze. Do planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Zarząd gminy ogłasza w miejscowej prasie przez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu określając termin do składania wniosków nie krótszy niż 21 dni. Ponieważ nie wszyscy czytają miejscową prasę, wskazane byłoby także ogłaszanie w publicznym radio i telewizji. Następnie, po skonsultowaniu planu z organami wskazanymi w art. 18 ust. 2, wykłada projekt planu i prognozę do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu zawiadamia. Przyjmuje protesty i zarzuty w trakcie wyłożenia oraz w terminie 14 dni po "zamknięciu" wyłożenia projektu. Po upływie terminu rozpatruje w czasie nie dłuższym niż miesiąc protesty88 i zarzuty89, zawiadamiając o terminie sesji rady gminy osoby zainteresowane, których protestów i zarzutów nie uwzględnił. Zarząd gminy doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów i poucza o prawie skargi do NSA. Projekt uchwala rada gminy. Okres wyłożenia planu zagospodarowania przestrzennego do publicznej wiadomości jest tym okresem, w którym społeczność lokalna może skorzystać z możliwości wpływania na proces decyzyjny. Jeżeli już uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego narusza wymogi ochrony środowiska obywatele lub organizacja społeczna mogą zaskarżyć uchwałę do NSA. Warunkiem skargi do NSA jest wcześniejsze bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszeń.
Istotnym uprawnieniem może stać się udział w ocenie oddziaływania na środowisko. OOŚ przewiduje ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie i kształtowaniu środowiska, o autostradach płatnych, ustawa prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze.
Każda z ustaw przewidujących OOŚ reguluje tę procedurę odmiennie, stąd ogromna trudność w jej stosowaniu i opisaniu.
Wymagania, jakim powinny odpowiadać OOŚ precyzują dwa rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14.7.98. Pierwsze w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji90. Drugie rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko inwestycji nie zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, obiektów oraz robót zmieniających stosunki wodne91.
W rozporządzeniu dotyczącym inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi wymienia się 28 rodzajów inwestycji, które wymagają sporządzenia OOŚ. Są to m.in. rafinerie ropy naftowej, elektrownie konwencjonalne i jądrowe, porty lotnicze i morskie, zakłady górnicze, oczyszczalnie ścieków, autostrady i drogi ekspresowe, przy czym autostrady płatne zostały wyłączone spod działania tego rozporządzenia. OOŚ dla autostrad płatnych sporządza się wg rozporządzenia z 1995 r. dotyczącego OOŚ dla autostrad płatnych.
Właśnie o tego typu inwestycjach należy na mocy art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zawiadamiać organizacje społeczne.
W §2 rozporządzenia wymienia się inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska (wymieniono 10 pozycji z podpunktami). Są to inwestycje w rolnictwie, przemyśle wydobywczym, energetycznym, hutniczym, metalurgicznym i maszynowym, chemicznym, spożywczym, inwestycje infrastrukturalne, turystyczne i wypoczynkowe oraz inwestycje takie jak np. koksownie, cementownie, lakiernie itp.
§3 rozporządzenia określa warunki, które powinny spełniać OOŚ w stosunku do obu rodzajów inwestycji na etapie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to następujące wymagania:
Ocena powinna być sporządzona w oparciu o istniejące dane dotyczące stanu środowiska i występujących uciążliwości. OOŚ powinno być sporządzone w formie opisowej i graficznej.
Ponadto OOŚ powinna zawierać:
Dodatkowo należy przedstawić wariant polegający na niepodejmowaniu decyzji co do inwestycji. Należy przedstawić także koncepcję lokalnego monitoringu i przedstawić sposób ochrony interesów osób trzecich. Kończą ocenę wnioski m.in., co do dalszej procedury przeprowadzania oceny.
§ 5 określa, jakie wymagania powinny spełniać OOŚ na etapie uzgodnienia projektu budowlanego. Oceny te powinny określać wpływ inwestycji na poszczególne elementy środowiska, biorąc pod uwagę wnioski zawarte w OOŚ sporządzonej na wcześniejszym etapie. Powinna określić stopień i sposób uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe elementy oceny to:
OOŚ autostrad płatnych na etapie wskazań lokalizacyjnych są wykonywane na podstawie rozporządzenia Ministra OŚZNiL z 5.6.95 w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną92.
OOŚ inwestycji nie zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska powinny spełniać co do zasady takie same wymagania, jak inwestycje omówione powyżej. Oceny te są sporządzane na mocy decyzji administracyjnej. Nowym rodzajem jest OOŚ dotyczące robót zmieniających stosunki wodne.
Etapy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu:
Jednym z podstawowych celów OOŚ jest umożliwienie społeczeństwu zapoznania się i wypowiedzenia co do skutków środowiskowych planowanych inwestycji.
Ustawa o autostradach płatnych94 reguluje wskazania lokalizacyjne autostrady jako procedurę wewnętrzną administracji rządowej, bez udziału społeczeństwa. Jedyną drogą do udziału społeczeństwa jest możliwość zaskarżenia wskazań lokalizacyjnych autostrad przez organizacje społeczne do NSA.
Ze względu na dużą niespójność regulacji OOŚ oraz niezgodność z Dyrektywą EWG dotyczącą OOŚ sporządzono projekt ustawy o prognozach i ocenach oddziaływania na środowisko, która powinna uporządkować istniejące przepisy. Niestety, w okresie przedwyborczym są małe szanse, aby parlament zajął się taką ustawą.
9.1.97 Polska ratyfikowała Konwencję o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym sporządzoną w Espoo 25.2.91.95 Ten akt o randze międzynarodowej, gdyby obowiązywał w polskim porządku prawnym przynajmniej częściowo, poprawiłby sytuację w zakresie udziału społeczeństwa w procedurze OOŚ. Mógłby być stosowany bezpośrednio, a w razie konfliktu między jego przepisami a przepisami ustawy należałoby stosować Konwencję. Niestety, aby akt mógł obowiązywać w krajowym porządku prawnym, konieczna jest jego promulgacja (ogłoszenie) w Dzienniku Ustaw, w przypadku aktów niższej rangi, w Monitorze Polskim. Do sierpnia 1999 r. nie udało się Konwencji ogłosić. Na moje pytanie o losy Konwencji Ministerstwo OŚZNiL odpowiedziało, że za publikację aktów międzynarodowych odpowiedzialne jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Na tym przykładzie doskonale widać stosunek władzy do spraw ochrony środowiska. Są konwencje ratyfikowane później, które już doczekały się swej publikacji. Na jakich zasadach MSZ wybiera akty do publikacji?
Istnieje także, przynajmniej teoretycznie, możliwość wpływania na decyzje dotyczące środowiska poprzez udział organizacji ekologicznych, a właściwie przedstawicieli tych organizacji w ciałach doradczych. Do takich ciał należą:
Trzeba jednak przyznać, że praktyczne oddziaływanie tego sposobu udziału społeczeństwa na podejmowanie decyzji politycznych i administracyjnych jest niewielkie. Żadna z tych opinii nie ma charakteru wiążącego. Dlatego z punktu widzenia udziału w procesie decyzyjnym bardziej skuteczne są referenda, których wyniki mogą być wiążące.
Coraz większe zainteresowanie ochroną środowiska zaowocowało także na gruncie prawa karnego. Nowy kodeks karny, który obowiązuje od 1 września 1998 r.99 wprowadził cały rozdział XXII dotyczący przestępstw przeciwko środowisku. W art. 181-188 penalizowane są zachowania narażające środowisko np. na zanieczyszczenie, zniszczenie. Wszystkie przestępstwa są ścigane z oskarżenia publicznego, co oznacza, że każdy obywatel może złożyć doniesienie o popełnieniu przestępstwa. Podobnie można działać na gruncie kodeksu wykroczeń100. Dodatkowo kodeks karny wśród środków karnych przewiduje możliwość orzekania wobec sprawców przestępstw przeciwko środowisku nawiązki na cel społeczny związany z ochroną środowiska w wysokości od trzykrotnego do dwudziestokrotnego najniższego wynagrodzenia w czasie orzekania w I instancji (art. 47 §2 w zw. z art. 48 §2 kk).